22.07.2011
Dr. Pürgy, Erich
Urteil des EuGH vom 21. Juli 2011 in der Rechtssache C 2/10: Verbot der Errichtung von nicht zur Eigennutzung bestimmten Windenergieanlagen in einem Natura 2000 Gebiet
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1.  Der EuGH hat am 21. Juli 2011 in der Rechtssache C?2/10 – in einem vom italienischen Tribunale amministrativo regionale per la Puglia angestrengten Vorabentscheidungsverfahren gemäß Art 267 AEUV – ausgesprochen, dass die Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (FFH?Richtlinie), die Richtlinie 79/409/EWG über die Erhaltung der wildlebenden Vogelarten (Vogelschutzrichtlinie), die Richtlinie 2001/77/EG zur Förderung der Stromerzeugung aus erneuerbaren Energiequellen im Elektrizitätsbinnenmarkt und die Richtlinie 2009/28/EG zur Förderung der Nutzung von Energie aus erneuerbaren Quellen und zur Änderung und anschließenden Aufhebung der Richtlinien 2001/77/EG und 2003/30/EG dahin auszulegen sind, dass sie einer Regelung nicht entgegenstehen, die die Errichtung nicht zur Eigennutzung bestimmter Windenergieanlagen in zum europäischen ökologischen Netz Natura 2000 gehörenden Gebieten ohne vorherige Prüfung der ökologischen Auswirkungen des Projekts auf das spezifisch betroffene Gebiet verbietet, sofern die Grundsätze der Nichtdiskriminierung und der Verhältnismäßigkeit gewahrt sind.[1] 2.  Im italienischen Ausgangsverfahren geht es um die Weigerung der Behörde, die Errichtung nicht zur Eigennutzung bestimmter Windenergieanlagen auf Grundstücken, die zum Nationalpark Alta Murgia gehören, einem sowohl nach der FFH-Richtlinie als auch nach der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen Schutzgebiet (Natura 2000 Gebiet), zu genehmigen, und zwar ohne, dass eine vorherige Prüfung der ökologischen Auswirkungen des Projekts auf das spezifisch betroffene Gebiet durchgeführt worden war. Die Entscheidung stützt sich auf eine nationale Bestimmung, die in allen nach der FFH-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen besonderen Schutzgebieten die Errichtung neuer Windenergieanlagen verbietet.[2] Die Projektwerber sehen darin insbesondere einen Verstoß gegen die in der Richtlinie 2001/77/EG vorgesehenen Grundsätze. Das vorlegende italienische Gericht möchte vom EuGH wissen, ob dieses generelle Verbot mit der FFH-Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie sowie mit den Richtlinien 2001/77/EG und 2009/28/EG vereinbar ist. 3.1.  Die FFH-Richtlinie und die Vogelschutzrichtlinie untersagen nicht jede menschliche Tätigkeit in den zum Natura-2000-Netz gehörenden Schutzgebieten, sondern machen nur die Genehmigung dieser Tätigkeiten von einer vorherigen Prüfung der Umweltverträglichkeit des betreffenden Projekts abhängig. So erfordern nach Art 6 Abs 3 erster Satz der FFH-Richtlinie[3] Pläne oder Projekte, die nicht unmittelbar mit der Verwaltung des Gebiets in Verbindung stehen oder hierfür nicht notwendig sind, die ein solches Gebiet jedoch einzeln oder in Zusammenwirkung mit anderen Plänen und Projekten erheblich beeinträchtigen könnten, eine Prüfung auf Verträglichkeit mit den für dieses Gebiet festgelegten Erhaltungszielen. Art 6 der FFH-Richtlinie enthält darüber hinaus kein generelles Verbot für bestimmte Pläne oder Projekte. Die erwähnte italienische Regelung hat nun zur Folge, dass eine beantragte neue Windenergieanlage im gegenständlichen Natura 2000 Gebiet ohne Weiteres abzulehnen ist, und zwar ohne dass eine Prüfung der ökologischen Auswirkungen des Projekts auf das konkrete Gebiet durchgeführt wird. Der EuGH hält somit fest, dass die italienische Regelung ein strengeres Schutzsystem für zum Natura-2000-Netz gehörende Gebiete festlegt als das mit der FFH?Richtlinie und der Vogelschutzrichtlinie geschaffene. 3.2.  Mit den gegenständlichen unionsrechtlichen Regelungen wird im Umweltbereich keine vollständige Harmonisierung angestrebt.[4] So können die Mitgliedstaaten gemäß Art 14 der Vogelschutzrichtlinie strengere Schutzmaßnahmen ergreifen, als sie in dieser Richtlinie vorgesehen sind. Die FFH?Richtlinie enthält zwar keine derartige Bestimmung. Da diese Richtlinie jedoch auf der Grundlage von Art 192 AEUV erlassen wurde, können die Mitgliedstaaten nach Art 193 AEUV verstärkte Schutzmaßnahmen ergreifen. Diese Vorschrift stellt für solche Maßnahmen nur die Voraussetzung auf, dass sie mit dem AEUV vereinbar sind und der Europäischen Kommission notifiziert werden. Der EuGH hat dazu bereits entschieden, „dass, wenn im Rahmen der gemeinschaftlichen Umweltpolitik mit einer nationalen Maßnahme dieselben Ziele wie mit einer Richtlinie verfolgt werden, eine Verschärfung der in dieser Richtlinie festgelegten Mindestanforderungen nach Art 176 EG und unter den dort aufgestellten Bedingungen vorgesehen und zulässig ist.[5] Im vorliegenden Fall hält der EuGH fest, dass mit einer Regelung der im Ausgangsverfahren fraglichen Art, die zum Schutz der wildlebenden Vogelarten, die in den zum Natura-2000-Netz gehörenden Schutzgebieten leben, die Errichtung neuer Windenergieanlagen in diesen Gebieten uneingeschränkt verbietet, die gleichen Ziele wie mit der FFH?Richtlinie verfolgt werden. Soweit mit dieser Maßnahme daher eine strengere Regelung als diejenige des Art 6 dieser Richtlinie eingeführt wird, stellt sie eine verstärkte Schutzmaßnahme im Sinne von Art 193 AEUV dar.[6] Hinsichtlich der Frage, ob die verstärkten Schutzmaßnahmen auch den übrigen Bestimmungen des AEUV entsprechen und insbesondere nicht den Zielen der Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen zuwiderlaufen, verweist der EuGH auf Art 194 Abs 1 leg cit, wonach die Energiepolitik der Union die Notwendigkeit der Erhaltung und Verbesserung der Umwelt berücksichtigen muss. Darüber hinaus kann nach Ansicht des EuGH eine Maßnahme wie die im Ausgangsverfahren fragliche, nach der nur die Errichtung neuer, nicht zur Eigennutzung bestimmter Windenergieanlagen in zum Natura-2000-Netz gehörenden Gebieten verboten ist, zur Eigennutzung bestimmte Anlagen mit einer Leistung bis zu 20 kW aber vom Verbot befreit werden können, wegen ihrer begrenzten Tragweite das Ziel der Union, neue und erneuerbare Energien zu entwickeln, nicht gefährden. 3.3. Der EuGH kommt somit zum Ergebnis, dass die Vogelschutz- und die FFH-Richtlinie einer nationalen verstärkten Schutzmaßnahme nicht entgegenstehen, die ein uneingeschränktes Verbot der Errichtung nicht zur Eigennutzung bestimmter Windenergieanlagen in zum Natura-2000-Netz gehörenden Gebieten ohne Prüfung der ökologischen Auswirkungen des spezifischen Projekts oder Plans auf das betroffene zu diesem Netz gehörende Gebiet vorsieht. 4.1.  Die Richtlinie 2001/77/EG verfolgt nach Art 1 das Ziel, eine Steigerung des Anteils erneuerbarer Energiequellen an der Stromerzeugung im Elektrizitätsbinnenmarkt zu fördern und eine Grundlage für einen entsprechenden künftigen Gemeinschaftsrahmen zu schaffen. Art 6 Abs 1 der Richtlinie 2001/77/EG sieht ein Bewertungsverfahren vor, das auf die Vereinfachung und den Abbau von Hindernissen in der Verwaltung abzielt und prüfen soll, ob die Vorschriften objektiv, transparent und nichtdiskriminierend sind. Der EuGH stellt dazu fest, dass ein uneingeschränktes Verbot der Errichtung neuer Windenergieanlagen in Natura 2000 Gebieten, das auf einer Gesetzesbestimmung beruht, nicht gegen die Ziele der Vereinfachung und des Abbaus von Hindernissen in der Verwaltung verstößt und grundsätzlich ein hinreichend transparentes und objektives Verfahren darstellt. Hinsichtlich des behaupteten diskriminierenden Charakters der Maßnahme weist der EuGH darauf hin, dass das Diskriminierungsverbot in Art 6 Abs 1 der Richtlinie 2001/77/EG lediglich der besondere Ausdruck des allgemeinen Gleichheitsgrundsatzes ist, der zu den Grundprinzipien des Unionsrechts gehört und der es verbietet, vergleichbare Sachverhalte unterschiedlich und unterschiedliche Sachverhalte gleich zu behandeln, es sei denn, dass eine solche Behandlung objektiv gerechtfertigt ist. Folglich muss das vorlegende Gericht prüfen, ob die unterschiedliche Behandlung von Projekten zum Bau von Windenergieanlagen und Projekten im Zusammenhang mit anderen gewerblichen Tätigkeiten, die in Natura 2000 Gebieten eingereicht werden, auf bestehende objektive Unterschiede zwischen diesen beiden Projektarten gestützt werden kann.[7] 4.2.  Nach Art 13 Abs 1 der Richtlinie 2009/28/EG stellen die Mitgliedstaaten sicher, „dass einzelstaatliche Vorschriften für die Genehmigungs?, Zertifizierungs- und Zulassungsverfahren, die auf Anlagen zur Erzeugung von Elektrizität, Wärme oder Kälte aus erneuerbaren Energiequellen […] angewandt werden, verhältnismäßig und notwendig sind“. Die Mitgliedstaaten müssen jedoch angemessene Maßnahmen ergreifen, um sicherzustellen, dass diese Vorschriften „objektiv, transparent und verhältnismäßig sind, nicht zwischen Antragstellern diskriminieren und den Besonderheiten der einzelnen Technologien für erneuerbare Energie vollständig Rechnung tragen“.[8] Für den EuGH dürfen nach dem in Art 13 der Richtlinie 2009/28 verankerten Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, der zu den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts gehört, die von den Mitgliedstaaten ergriffenen Maßnahmen nicht die Grenzen dessen überschreiten, was zur Erreichung der mit der fraglichen Regelung zulässigerweise verfolgten Ziele geeignet und erforderlich ist. Dabei ist, wenn mehrere geeignete Maßnahmen zur Auswahl stehen, die am wenigsten belastende zu wählen; ferner müssen die verursachten Nachteile in angemessenem Verhältnis zu den angestrebten Zielen stehen. Auch in diesem Fall verweist der EuGH auf das vorlegende Gericht, das die Verhältnismäßigkeit der fraglichen nationalen Maßnahme zu prüfen hat. Dieses Gericht muss dabei insbesondere berücksichtigen, dass die im Ausgangsverfahren fragliche Regelung auf Windenergieanlagen beschränkt ist und andere Formen der Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen, wie Photovoltaikanlagen, ausgenommen sind. Außerdem soll das Verbot ausschließlich auf neue Windenergieanlagen zu gewerblichen Zwecken Anwendung finden, da zur Eigennutzung bestimmte Anlagen mit einer Leistung bis zu 20 kW nicht unter dieses Verbot fallen. 5.  Aus österreichischer Sicht ist das Urteil C-2/10 nicht zuletzt deshalb von Interesse, weil es auch in Österreich Regelungen gibt, die über das Schutzsystem des Art 6 der FFH?Richtlinie hinausgehen. Eine derartige Vorschrift findet sich beispielsweise im Salzburger Nationalparkgesetz[9], das für den – sowohl nach der Vogelschutzrichtlinie als auch nach der FFH?Richtlinie als Natura 2000 Gebiet ausgewiesenen – Salzburger Anteil am Nationalpark Hohe Tauern gilt. So untersagt § 5 Abs 2 des Salzburger Nationalparkgesetzes in der Kernzone jeden Eingriff in die Natur und in den Naturhaushalt sowie jede Beeinträchtigung des Landschaftsbildes. Ausnahmen von diesem generellen Eingriffsverbot sind nur sehr eingeschränkt nach § 5 Abs 3 und 4 leg cit möglich.[10] Daraus folgt, dass Projekte, die nicht von den engen Ausnahmetatbeständen des § 5 Abs 3 und 4 leg cit erfasst sind, – wie etwa die Errichtung eines Gletscherschigebietes – ohne Prüfung der Auswirkungen des Vorhabens auf das spezifisch betroffene Gebiet abzulehnen sind und das an sich in Art 6 Abs 3 und 4 der FFH?Richtlinie vorgesehene Bewilligungsregime nicht zur Anwendung gelangt.
[1] Das Urteil ist unter http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=en. und http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CELEX:62010J0002:DE:HTML abrufbar. [2] Dieses Verbot gilt auch für eine Pufferzone von 200 m. [3] Art 6 Abs 3 der FFH-Richtlinie ist gemäß Art. 7 dieser Richtlinie auf die nach Art. 4 Abs. 1 der Vogelschutzrichtlinie ausgewiesenen oder nach Art. 4 Abs. 2 dieser Richtlinie in ähnlicher Weise anerkannten Gebiete anwendbar ist. [4] EuGH Rs C-318/98, Slg 2000, I-4785, Rn 46. [5] EuGH Rs C?6/03, Slg 2005, I-2753, Rn 27. [6] Der EuGH konnte aus den vorliegenden Akten nicht erkennen, dass die italienische Regierung diese Maßnahmen der Kommission gemäß Art 193 AEUV notifiziert hätte. Diese Vorschrift verpflichtet die Mitgliedstaaten allerdings, der Kommission die verstärkten Schutzmaßnahmen zu notifizieren, die sie im Umweltbereich beibehalten oder ergreifen möchten, sie macht aber die Umsetzung der beabsichtigten Maßnahmen nicht vom Einverständnis oder dem fehlenden Widerspruch der Kommission abhängig. Für den EuGH ist daher weder dem Wortlaut noch dem Zweck von Art 193 AEUV zu entnehmen, dass die Nichteinhaltung der den Mitgliedstaaten nach dieser Vorschrift obliegenden Notifizierungspflicht für sich allein die Rechtswidrigkeit der erlassenen verstärkten Schutzmaßnahmen nach sich zieht. [7] Bei dieser Prüfung sind die Besonderheiten von Windenergieanlagen zu berücksichtigen, nämlich insbesondere die Gefahren, die diese für die Vögel darstellen können, wie die Gefahr von Zusammenstößen, Störungen und Verdrängungen, die Barrierewirkung, die die Vögel dazu zwingt, ihre Richtung zu ändern, oder den Verlust bzw. die Verschlechterung der Lebensräume. [8] Die Frist für die Umsetzung der Richtlinie 2009/28/EG (5. Dezember 2010) war zum Zeitpunkt des Erlasses der Vorlageentscheidung am 23. September 2009 noch nicht abgelaufen. Der EuGH hat die zu Art 13 Abs 1 der Richtlinie 2009/28/EG gestellte Frage dennoch beantwortet und sich dabei auf seine ständigen Rechtsprechung gestützt, wonach die Mitgliedstaaten, an die die Richtlinie gerichtet ist, während der Frist für deren Umsetzung jedenfalls keine Vorschriften erlassen dürfen, die geeignet sind, die Erreichung des in der Richtlinie vorgeschriebenen Ziels ernstlich zu gefährden. [9] Gesetz vom 19. Oktober 1983 über die Errichtung des Nationalparkes Hohe Tauern im Land Salzburg, LGBl 106/1983 idF LGBl 20/2010. [10] ZB Maßnahmen, die der wissenschaftlichen Forschung dienen (§ 5 Abs 3 Z 3 leg cit).
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