09.01.2012
Bachl, Bettina
Aktuelle Schlussanträge der Generalanwälte zur Auslegung umweltrelevanter Unionsrechtsakte
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Mit 8.12.2011 wurden in den Rechtssachen C-41/11 und C-1/11 die jeweiligen Schlussanträge der Generalanwälte veröffentlicht.  Beide Male hatten sie  umweltrechtlich relevante Vorlagefrage zu beantworten: RS C-41/11 –Vorabentscheidungsersuchen des Conseil d’État (Belgien) eingereicht am 26. Januar 2011 – Inter-Environnement Wallonie ASBL, Terre wallone ASBL gegen Région wallone. Frage zur Aufhebung des innerstaatlichen auf der NitratRL(91/676/EWG) basierenden Aktionsprogramms, welches unter Verstoß gegen die RL 2001/42/EG (SUP-RL) erlassen wurde) Die dem Verfahren zugrunde liegende Vorlagefrage lautet folgendermaßen: Das vorlegende Gericht, der Staatsrat (Conseil d’État) fragt, ob er –        wenn bei ihm eine Klage auf Nichtigerklärung des Erlasses der wallonischen Regierung vom 15. Februar 2007 zur Änderung des Buchs II des Umweltgesetzbuchs – Wassergesetzbuch bezüglich der nachhaltigen Bewirtschaftung von Stickstoff in der Landwirtschaft erhoben worden ist, –         wenn er feststellt, dass dieser Erlass ohne Einhaltung des in der SUP-Richtlinie vorgeschriebenen Verfahrens ergangen ist, aus diesem Grund gegen das Unionsrecht verstößt und daher für nichtig zu erklären ist, –        wenn er aber zugleich feststellt, dass der angefochtene Erlass eine angemessene Durchführung der Nitratrichtlinie enthält, –        die Wirkungen der gerichtlichen Nichtigerklärung während eines kurzen Zeitraums, der erforderlich ist, um den für nichtig erklärten Akt neu zu erlassen, zeitlich hinausschieben kann, damit für das Umweltrecht der Union eine bestimmte konkrete Durchführung ohne Bruch der Kontinuität aufrechterhalten bleibt? Die zentrale Frage, die demgemäß vom Gerichtshof im gegenständlichen Vorabentscheidungsverfahren zu klären sein wird, ist, ob es mit dem Unionsrecht vereinbar ist, ein unter Verstoß gegen eine verfahrensrechtliche Richtlinie erlassenes Aktionsprogramm im Umweltbereich bis zum Erlass einer Ersatzmaßnahme weiter gelten zu lassen, wenn dieses Programm eine andere Richtlinie inhaltlich umsetzt. Die Generalanwältin Juliane Kokott beantwortete diese Frage jedoch nicht wie die anderen Beteiligten (Belgien, Frankreich und die Kommission) unter Bezugnahme auf das Urteil im Verfahren „Winner Wetten“ (Urteil vom 8. 9. 10, C-409/06) mit der Begründung, dass es in der konkreten Frage nicht darum gehe, einer Richtlinie Vorrang gegenüber einer anderen Richtlinie zu geben oder zwischen der Verletzung einer der beiden Richtlinien zu wählen, sondern durch Rückgriff auf die Grundsätze der Effektivität und der Äquivalenz: Der Vorrang des Unionsrechts regelt zwar die Konsequenzen bei Normkonflikten durch das Verbot der Anwendung des innerstaatlichen Rechts, aber die Frage wie mit einer Regelung umzugehen ist, die ohne eine nach der SUP-RL gebotene Umweltprüfung erlassen wird, aber inhaltlich keiner Norm des Unionsrechts widerspricht, wird durch das Unionsrecht – insbesondere weder durch die SUP-RL noch die NitratRL - nicht im Einzelnen geregelt. Der Äquivalenzgrundsatz besagt, dass mangels einer Unionsregelung auf diesem Gebiet es Aufgabe des innerstaatlichen Rechts der einzelnen Mitgliedstaaten ist, die zuständigen Gerichte zu bestimmen und die Verfahrensmodalitäten für Klagen zu regeln, die den Schutz der dem Bürger aus dem Unionsrecht erwachsenden Rechte gewährleisten sollen. Diese Modalitäten dürfen nicht weniger günstig ausgestaltet sein als die entsprechender innerstaatlicher Klagen Auch darf die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsgrundsatz). Der Äquivalenzgrundsatz sei  auf keinen Fall verletzt, da auch bei rein innerstaatlichen Sachverhalten Vorschriften vorläufig aufrechterhalten werden können, nachdem sie vom Staatsrat für nichtig erklärt wurden. Nur der Effektivitätsgrundsatz könne somit einer vorübergehenden Fortgeltung des wallonischen Aktionsprogramms entgegenstehen: Die Generalanwältin kommt unter Anwendung dieser beiden Grundsätze im vorliegenden Verfahren zum Schluss, dass bei einer innerstaatlichen gerichtlichen Entscheidung über einen Plan/Programm, der/das ohne eine gemäß der Richtlinie 2001/42/EG (SUP-RL)  gebotene Umweltprüfung erlassen wurde, zu untersuchen ist (Anm: Einzelfallbeurteilung!), welche Regelungen an Stelle der umstrittenen Maßnahme treten würden, wenn sie für nichtig erklärt würde. Wenn diese Regelungen nachteiliger für die Umwelt sind als die streitige Maßnahme, kann das Gericht, ohne das Effektivitätsprinzip zu verletzen, die vorübergehende Fortgeltung der bestehenden Maßnahme anordnen, bis eine Ersatzmaßnahme auf der Grundlage einer Umweltprüfung erlassen wird. Bei Aktionsprogrammen nach der Nitratrichtlinie ist in der Regel die vorübergehende Fortgeltung eines ohne Umweltprüfung erlassenen, aber ansonsten unbeanstandeten Programms dessen sofortiger Aufhebung vorzuziehen. RS C-1/11 – Vorabentscheidungsersuchen des Verwaltungsgerichts Mainz (Deutschland) eingereicht am 3. Januar 2011 – Interseroh Scrap and Metal Trading GmbH gegen Sonderabfall-Management-Gesellschaft Rheinland-Pfalz mbH (SAM) Frage zu einer möglichen vertraulichen Behandlung von Informationen, die bei der Verbringung von Abfällen der grünen Liste mitzuführen sind – Auslegung zu Bestimmungen des Art 18 der AbfallverbringungsVO Das Verwaltungsgericht Mainz hat beschlossen, dem EuGH vier Fragen bezüglich der Auslegung der Verordnung (EG) Nr. 1013/2006 „AbfallverbringungsVO“ vorzulegen, welche es dem Gerichtshof ermöglichen, die Reichweite des Verweises in Art. 18 Abs. 4 der Verordnung auf Bestimmungen über die vertrauliche Behandlung von Informationen zu untersuchen und sich mit der Frage auseinander zu setzen, ob das Unionsrecht ein Recht auf Wahrung von Geschäftsgeheimnissen kennt, bevor es dieses Recht gegebenenfalls den Informationsanforderungen aus den umweltrechtlichen Vorschriften gegenüberstellt. Die Vorlagefragen lauten demzufolge:
  1. Gilt Art. 18 Abs. 4 der Verordnung auch für am Verbringungsvorgang Beteiligte?
  2. Falls nein: Wird Art. 18 Abs. 1 der genannten Verordnung durch Primärrecht der Gemeinschaft zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen eingeschränkt?
  3. Falls Frage 1 bejaht wird: Wird durch Art. 18 Abs. 4 der genannten Verordnung die Verpflichtung der die Verbringung veranlassenden Personen nach Art. 18 Abs. 1 der Verordnung, durch das in Anhang VII dieser Verordnung enthaltene Dokument auch dem Empfänger der Abfälle gegenüber den Abfallerzeuger oder -einsammler anzugeben, zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen eingeschränkt?
  4. Falls Frage 3 bejaht wird: Hängt der Grad der Einschränkung von einer Güterabwägung im Einzelfall (betroffene Geschäftsinteressen einerseits, Umweltschutz andererseits) ab?
Der fragliche Artikel 18 normiert: „(1) Die beabsichtigte Verbringung von Abfällen im Sinne des Artikels 3 Absätze 2 und 4 unterliegt folgenden Verfahrensvorschriften: a) Damit die Verbringung solcher Abfälle besser verfolgt werden kann, hat die der Gerichtsbarkeit des Versandstaats unterliegende Person, die die Verbringung veranlasst, sicherzustellen, dass das in Anhang VII enthaltene Dokument mitgeführt wird. b) Das in Anhang VII enthaltene Dokument ist von der Person, die die Verbringung veranlasst, vor Durchführung derselben und von der Verwertungsanlage oder dem Labor und dem Empfänger bei der Übergabe der betreffenden Abfälle zu unterzeichnen. […] (4) Die in Absatz 1 genannten Informationen sind vertraulich zu behandeln, sofern dies nach Gemeinschafts- und nationalem Recht erforderlich ist. Das vorlegende deutsche Verwaltungsgericht stellte sich aufgrund des zugrundeliegenden Rechtsstreits die Frage, ob Art. 18 Abs. 4 der Verordnung aus sich heraus die Pflicht einschränkt, dem Empfänger der Abfälle die in Art. 18 Abs. 1 enthaltenen Informationen zu übermitteln, beziehungsweise ob andernfalls eine solche Einschränkung aus dem Primärrecht und den allgemeinen Grundsätzen des Unionsrechts folgt. Der Generalanwalt Yves Bot kommt zum Ergebnis, dass – aus diversen im Schlussantrag näher erläuterten Gründen  – Art. 18 Abs. 4 AbfallverbringungsVO dahingehend auszulegen ist, dass er nur auf diejenigen Bestimmungen verweist, die eine vertrauliche Behandlung der Informationen nach Art. 18 Abs. 1 gegenüber am Verbringungsvorgang nicht beteiligten Dritten anordnen. Somit ist die Bestimmung des Art 18 Abs. 4 auf die Beziehung zwischen den am Verbringungsvorgang Beteiligten nicht anwendbar. Die Auslegung des Art. 18 Abs. 1 ergibt seiner Ansicht nach, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaats entgegensteht, die zum Schutz von Geschäftsgeheimnissen den Zugang des Empfängers der Abfälle zu Informationen über den Erzeuger der Abfälle nach Nr. 6 des in Anhang VII dieser Verordnung enthaltenen Dokuments begrenzt. Die Prüfung der zweiten Frage hat zudem nichts ergeben, was die Gültigkeit von Art. 18 Abs. 1 und 4 der VO berühren könnte. Begründend wird dazu ausgeführt, dass die Bestimmung des Abs. 4 für sich genommen keine eigene, auslegungsbedürftige Pflicht zur Vertraulichkeit begründet, sondern bloß hinsichtlich der vertraulichen Behandlung der nach Abs. 1 gesammelten Information auf die Anwendung des Unionsrechts und die geltenden einschlägigen nationalen Rechtsvorschriften verweist. Die Vertrauliche Behandlung von Informationen ist als Ausnahme gestaltet, die davon abhängig ist, dass besondere Regelungen eingreifen. Aus der Formulierung „… und nationalem Recht“ darf auch nach Ansicht des Generalanwalts nicht gefolgert werden, dass die vertrauliche Behandlung kumulativ vom Unionsrecht und dem nationalen Recht vorgesehen sein muss, sondern es ausreicht, dass das nationale Recht – welches natürlich unionsrechtskonform ausgestaltet zu sein hat - die vertrauliche Behandlung der Angaben verlangt. Es geht somit um die Frage, ob die Bestimmungen, auf die Art 18 Abs. 4 der VO verweist, die Pflicht einschränken können den Namen des Erzeugers der Abfälle unter Nr. 6 des in Anhang VII der VO enthaltenen Dokuments zu nennen. Schon unmittelbar aus dem Wortlaut von Art 18 Abs. 1 und 4 ergibt sich, dass Abs. 4 keine Ausnahme von der Pflicht aus Abs. 1 dieses Artikels macht, da beide nicht die gleiche Zielsetzung haben. Abs. 1 verpflichtet zur Information während Abs. 4 die Informationsbehandlung präzisiert. Art 18 Abs. 4 ist somit nur anwendbar, wenn zuvor die Angaben gemäß Abs. 1 gemacht wurden. Zudem ergibt sich eine derartige Ansicht auch aus der Zwecksetzung und der praktischen Wirksamkeit der VO: Behörden des Empfängerstaats müssen in der Lage sein, am Ankunftsort der Abfälle Kontrollen durchführen zu können, wozu sie Zugang zu einem vollständig ausgefüllten Dokument beim Empfänger erhalten müssen. Zudem legt die VO – wie in allen umweltrechtlichen Vorschriften – dem Erzeuger der Abfälle eine besondere Verantwortung auf (vgl. zB Art 49 Abs. 1 der VO), weshalb dessen Identifizierung höchst wesentlich ist. Es bleibt nun abzuwarten, ob der Gerichtshof der Rechtsauffassung der Generalanwälte in beiden Fällen Folge leistet oder eine andere Auslegung der in Frage stehenden Unionsrechtnormen als geboten erachtet.
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