19.07.2014
Dr. Altenburger, Dieter
Von Herzögen und Mänteln – SBT neu III
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VwGH 26.5.2014, 2013/03/0144 Mit dem wasserrechtlichen Bewilligungsbescheid für die Errichtung und den Betrieb von Entwässerungseinrichtungen und Gewässerschutzanlagenwurde nunmehr der dritte Bescheid im Zusammenhang mit dem Vorhaben „Semmering Basis Tunnel neu“ (in der Folge kurz: SBT) behoben (VwGH 26.5.2014, 2013/03/0144).

Zum Verständnis ein kurzer Rückblick. Dem ersten Erkenntnis vom 19.12.2013, 2011/03/0160 fiel der „Hauptbescheid“ des Verfahrens, die UVP-/ eisenbahnrechtliche Bewilligung des BMVIT, zum Opfer. Drei erfolgreiche  Angriffspunkte brachten die Gegner des Tunnels mit bereits langer (Rechts?)Historie aufs Tapet: erstens nicht ausgeräumte Zweifel an einem sog „31a-Gutachter“; zweitens die Nichtberücksichtigung der Lärmbelastung im Freiraum während der Bauphase; drittens die irrige Einstufung einer Deponie als Eisenbahnanlage (siehe im Detail http://www.rechtsblog.at/umweltrecht/2014/02/10/vwgh-genehmigung-fur-semmering-basistunnel-aufgehoben.html). Die zahlreichen anderen Bedenken der Beschwerdeführer teilte der  Verwaltungsgerichtshof nicht. In einem nächsten Schritt behob der VwGH mit Erkenntnissen vom 29.1.2014, 2013/03/0004 und 2013/03/0028 zwei vorhabensgegenständliche Enteignungsbescheide. In seiner Begründung betonte der Gerichtshof den Zusammenhang zwischen Enteignungsverfahren und UVP-Bescheid. Der Eigentümer einer betroffenen Liegenschaft könne im Enteignungsverfahren nicht mehr einwenden, die Inanspruchnahme seiner Liegenschaft liege nicht im öffentlichen Interesse, weil der rechtskräftige eisenbahnrechtliche Baugenehmigungsbescheid Lage und Umfang der genehmigten Objekte für das Enteignungsverfahren bindend festlege (VwGH 26.3.2012, 2009/03/0142 und 30.6.2011, 2011/03/0079; 5.3.1997, 96/03/0276). Im Falle der Aufhebung des eisenbahnrechtlichen Baugenehmigungsbescheides falle diese Bindung an das im UVP-Bescheid festgestellte öffentliche Interesse weg; folglich sei dem Enteignungsbescheid die Grundlage entzogen und dieser gleichfalls aufzuheben (vgl VwGH 2.5.2007, 2007/03/0033 mwN).

Denselben Gedanken – fällt ein Bescheid, fällt auch der damit im Zusammenhang stehende  –, wendet der VwGH nun in seinem jüngsten Erkenntnis in dieser Sache auch auf den wr Bewilligungsbescheid an (VwGH 26.5.2014, 2013/03/0144). Aus der wr Bewilligung ergebe sich, dass die Entwässerungsmaßnahmen als Bestandteil des SBT zu verstehen seien. Von daher sei mit der Aufhebung des UVP- Bescheids dem vorliegenden Bescheid die Grundlage entzogen worden.

Während die sinngemäße Begründung bei der Aufhebung des Enteignungsbescheids nachvollziehbar war, überzeugt diese Argumentation im gegebenen Zusammenhang nicht vollends – zumindest lässt die Entscheidung aufgrund der Kürze der Begründung Fragen offen.

Zur Untermauerung seiner Ansicht verweist der VwGH auf die Materialien zur Einführung der Koordinationsverpflichtung. Unbestritten dient diese dazu, Inkonsistenzen in den Genehmigungsverfahren zu verhindern. Die Koordinationsverpflichtung soll, wie der VwGH richtig ausführt, einen gewissen Ausgleich für die mangelnde Vollkonzentration im dritten Abschnitt sein, sie führt mE aber dennoch nicht dazu, dass dem UVP–Bescheid nachfolgende Bescheide eo ipso wegfallen, wenn dieser kippt. Die Koordinierungspflicht bestimmt nicht den UVP-Bescheid, sondern die inhaltlichen Schlussfolgerungen als Vorgabe für alle anderen Verfahren (RV 648 BlgNR 22. GP 14; arg „fachlichen Anforderungen“, „rechtliche Nebenbestimmungen der Bescheide“; zur Unterscheidung der UVP ieS und der UVP iwS grundlegend Bergthaler, Das Umweltverträglichkeitsgutachten, in Bergthaler/Weber/Wimmer, Praxishandbuch (1998) Kap VIII Rz 3 ff). Gemeint ist die UVP ieS, also die fachliche Beurteilung und nicht das Verfahren an sich. Die Befürchtung des Gesetzgebers war, dass strenge Auflagen, die sich aus dem UV-GA ergeben, in den Materienverfahren verwässert werden (RV 648 BlgNR 22. GP 14, arg „vollständige Umsetzung der UVP“).

Derselben Logik zwischen den beiden Verfahrensschritten, UVP ieS und UVP iwS, folgt auch die Sperrwirkung. Nach § 24 Abs 10 dürfen vor Abschluss der Umweltverträglichkeitsprüfung Genehmigungen nicht erteilt werden. Nach hA ist mit „Abschluss der Umweltverträglichkeitsprüfung“ im 3. Abschnitt nur die UVP ieS gemeint (im zweiten Abschnitt ist aufgrund der Vollkonzentration das gesamte Verfahren erfasst; Ennöckl in Ennöckl/N. Raschauer § 3 Rz 34 und § 24 Rz 42; Altenburger/Berger § 3 Rz 56 und § 24 Rz 42; Baumgartner/Petek 255; offen lassend: Schmelz/Schwarzer § 3 Rz 114). Es soll keine Genehmigung ohne Vorliegen der fachlichen Ergebnisse erteilt werden. Maßgeblich ist dafür weder der UVP-Bescheid (samt Abspruch über die teilkonzentrierten Materien), noch dessen Rechtskraft. Im Übrigen gilt das Kumulationsprinzip (vgl Hengstschläger/Leeb, Kommentar zum AVG § 38 Rz 8). Erfüllt ein Vorhaben die tatbestandsmäßigen Voraussetzungen mehrerer Genehmigungspflichten, so sind mangels gegenteiliger Anordnungen unabhängig voneinander sämtliche einschlägigen Genehmigungen einzuholen. In der Regel besteht keine Hierarchie zwischen den solcherart „kumuliert“ einzuholenden Genehmigungen. Ist beispielsweise für den Bau und Betrieb einer Lagerhalle eine gewerbe- und eine baurechtliche Genehmigung erforderlich, so können diese beiden Genehmigungen in beliebiger Reihenfolge hintereinander oder auch parallel eingeholt werden. Die jeweils vorliegende Genehmigung berechtigt nur zur Umsetzung jener Maßnahmen, die dadurch bewilligt wurden. Im Beispiel berechtigt die baurechtliche Bewilligung zur Errichtung der Lagerhalle, nicht aber zu ihrem Betrieb als gewerbliche Betriebsanlage und umgekehrt.

Umgemünzt auf den konkreten Sachverhalt: Sämtliche Genehmigungen können nach Abschluss der UVP ieS parallel erteilt werden (Ennöckl/N. Raschauer § 24 Rz 13; Schmelz/Schwarzer § 24 Rz 71). Zwischen der eisenbahnrechtlichen Genehmigung auf der einen und zB der wr oder der naturschutzrechtlichen Genehmigung besteht nicht mehr und nicht weniger Zusammenhang als bei nicht-UVP-pflichtigen Vorhaben.

Eine andere Betrachtung ist geboten, wenn der von einem Gerichtshof aufgegriffene Fehler seine Ursache in der UVP ieS findet. Diesfalls ist nämlich das fachliche Ergebnis des UVP-Verfahrens betroffen, dessen Beachtung dem Gesetzgeber derart wichtig erschien, dass er Bescheide, die vor dem Abschluss der UVP ieS erlassen wurde, mit einer Nichtigkeitssanktion bedrohte.

Ob ein § 31a-Gutachter zur Erstattung seines Fachbeitrags geeignet ist, steht außerhalb des UVP-Verfahrens ieS. Das § 31a-Gutachten ist Bestandteil des teilkonzentrierten Verfahrens, nicht aber des UVP-Begutachtung. Ebenso irrelevant ist, ob eine Deponie als Eisenbahnanlage einzustufen ist. Anders verhält es sich aber mit der Lärmbeurteilung. Die fachlichen Grundlagen sind im Rahmen der UVP ieS aufzubereiten. Lediglich der Abspruch, ob eine zumutbare Belästigung oder Gesundheitsgefährdung vorliegt, erfolgt in der UVP iwS. Der VwGH führte dazu aus (betreffend Aufhebung des UVP-Bescheids, VwGH 19.12.2013, 2011/03/0160, Pkt 2.2.):

„Teil 1 des Umweltverträglichkeitsgutachtens nimmt auf den Seiten 730 bis 738 auf die Einwendungen der Beschwerdeführer Bezug, es fehlt aber auch hier an einer Auseinandersetzung mit der Frage des maßgeblichen Ortes für die Beurteilung der Lärmbelastung, …“

Da die Begründung des den UVP-Bescheid aufhebenden Erkenntnisses direkt in den Kern des UVP-Verfahrens, nämlich das UV-GA eingreift und dieses folglich einer Ergänzung bedarf, lässt sich ein direkter Zusammenhang zwischen dem UVP- und dem wr Bescheid herleiten. Dieser wird mE durch die Sperrwirkung des § 24 Abs 10 UVP-G 2000 und die damit verbundene Vernichtbarkeit des Bescheids, der entgegen der Sperrwirkung erlassen wurde, zum Ausdruck gebracht. Zwar hat die belangte Behörde den wr Bescheid erst nach Abschluss der UVP ieS erlassen, durch die ex-tunc-Wirkung des verwaltungsgerichtlichen Erkenntnisses und die Gründe dafür wird dieses Verfahrensstadium berührt.

Bei rein formaler Betrachtung könnte man nun daraus abzuleiten, die Sperrwirkung „lebe wieder auf“, der wr Bescheid werde damit vernichtbar, und der VwGH konnte dies zum Anlass nehmen, um den zwar rechtskräftigen, aber noch verfahrensanhängigen Bescheid aufzuheben und insofern der amtswegigen Nichtigerklärung durch die Oberbehörde vorzugreifen.

Dabei dürfen aber zwei wesentliche Aspekte nicht übersehen werden. Der Einfluss der UVP ieS sollte nicht absolut für alle Ewigkeit abgesichert werden. Die Sperrwirkung soll vor allem Umgehungen der UVP-Pflicht verhindern. Bewilligungen, die ohne Umweltverträglichkeitsprüfung erlassen wurden, sollen nichtig sein (zB Ennöckl in Ennöckl/N. Raschauer § 3 Rz 33). Daneben sollen (im 3. Abschnitt), auch durch die Koordinierungspflicht ausgedrückt, ebenso die Ergebnisse des UV-GA inhaltlichen Niederschlag in den materienrechtlichen Bescheiden finden (Anm: im zweiten Abschnitt stellt sich dieses Problem nicht, weil es dort aufgrund der Vollkonzentration nur einen Bescheid gibt). Um den Ergebnissen der UVP ieS in den nachfolgenden Verfahren zum Durchbruch zu verhelfen, bedarf es aber im Falle einer Aufhebung des UVP-Bescheids nicht einer Aufhebung sämtlicher dem UVP-Verfahren nachfolgender Bescheide. Nur in den wenigsten Fällen fußt eine Aufhebung auf einem inhaltlichen Mangel des UV-GA, meist veranlasst eine andere Rechtsansicht oder ein Verfahrensfehler den VwGH zu einer Aufhebung des ergangenen Bescheids. Weiters bleibt die Frage, ob eine Ergänzungsbedürftigkeit des UV-GA zur Aufhebung sämtlicher Bescheide zu führen hat, auch wenn jene Fragen, die einer ergänzenden Erörterung bedürfen, nicht einmal abstrakt Einfluss auf das jeweilige Verfahren haben können.

In dieselbe Kerbe schlägt auch der zweite, aus meiner Sicht zu beachtende Aspekt, nämlich die Frage nach den Folgen eines Verstoßes gegen die Sperrwirkung. In der Lehre ist strittig, ob die Nichtigkeit zwingend auszusprechen ist (idS Ennöckl in Ennöckl/N. Raschauer, Kommentar zum UVP-G § 24 Rz 13) oder im Ermessen der (Ober?)Behörde liegt (idS Schmelz/Schwarzer, Kommentar zum UVP-G § 3 Rz 116; Altenburger/Berger § 3 Rz 60). Baumgartner/Petek meinen, die „Kann“ Bestimmung dürfe nicht als Ermessen der Behörde verstanden werden (Kurzkommentar zum UVP-G 85), in der Folge führen aber auch sie aus, dass von der Nichtigerklärung abgesehen werden könne, wenn diese im Verhältnis zum dadurch erreichten Zweck einer umfassenden Prüfung durch eine UVP unverhältnismäßig wäre. Dies sei ausschließlich bei bereits errichteten Vorhaben vorstellbar, für die beispielsweise bereits umfangreiche Maßnahmen iS der Genehmigungskriterien des UVP-G gesetzt bzw vorgeschrieben wurden und ansonsten der Betrieb eingestellt werden müsste. Dabei habe jedoch die ordnungsgemäße Umsetzung der UVP-RL im Blick zu bleiben.

Ein solcher Fall, wie ihn Baumgartner/Petek vor Augen haben, liegt in concreto vor. Die Bescheiderlassung im wr Verfahren erfolgte unter Einhaltung sämtlicher Vorgaben des UVP-Verfahrens. Dies wurde auch vom VwGH nicht bezweifelt. Die Umsetzung des Vorhabens wurde bereits begonnen. Lediglich mit der ex-tunc-Wirkung des den UVP-Bescheid aufhebenden Erkenntnisses und einer gewissen Tatbestandswirkung der UVP ieS lässt sich ein Einfluss auf das wr Verfahren erklären. Dieser Einfluss besteht im konkreten Fall aber nicht einmal abstrakt; zumindest lassen sich aus der Begründung des Erkenntnisses keinerlei Gründe ersehen, warum aus den allfällig zu ergänzenden Immissionspunkten im Freiraum und der Beurteilung des darauf einwirkenden Baulärms eine Auswirkung auf die wr Bewilligung gegeben sein sollte. Im Sinne der Meinung von Baumgartner/Petek und auch von Altenburger/Berger, aaO, wäre daher auf die Verhältnismäßigkeit und den Vertrauensgrundsatz Rücksicht zu nehmen gewesen. Da – zumindest nach der Wiedergabe des Sachverhalts und der Begründung des Erkenntnisses – keinerlei inhaltliche Auswirkungen auf das wr Verfahren zu erwarten waren, wiegt eine Aufhebung des wr Erkenntnisses für die mitbeteiligte Partei (den Projektwerber) unverhältnismäßig schwer, führt sie doch in der Folge zu einem Baustopp bis zur Erlassung eines Ersatzbescheids, der wohl gleichlautend mit dem aufgehobenen sein kann.

Auch ein Rückgriffs auf das Verhältnis zwischen Grundsatz- und Detailgenehmigungsverfahren führt mE zum selben Ergebnis. Soweit der VwGH abstrakt ausführt, dass die Aufhebung des Grundsatzbescheids auch zur Rechtswidrigkeit des Detailgenehmigungsbescheids führt, stimme ich grundsätzlich völlig überein. Der Grund hierfür liegt darin, dass eben jene Fragen, die in einem Detailverfahren behandelt werden, bereits im Grundsatzgenehmigungsverfahren behandelt wurden und insofern eine Bindung an die grundsätzliche Genehmigung besteht. Folglich geht die Verankerung tatsächlich verloren, wenn der Grundsatzgenehmigungsbescheid aufgehoben wird. Im konkreten Fall wurde aber über wr Belange noch nicht abgesprochen, auch nicht im Grunde. Die zur Aufhebung des UVP- Bescheids führenden Gründe (insb die Lärmbeurteilung) berühren inhaltliche wr Fragen in keiner Weise. Lediglich die Umweltverträglichkeitsprüfung (= UVP ieS) hat Einfluss auf das wr Verfahren. Die UVP ieS selbst endet aber nicht mit Bescheid, sondern mit dem UV-GA und der Auflage desselben. Maßgeblich sind die Ergebnisse, die auch in den Bescheiden umzusetzen sind, es ist aber nicht auf die „Erlassung“ oder die „Rechtskraft“ abzustellen. Da diese Ergebnisse hinsichtlich des wr Bescheids unverändert geblieben sind, kann die Aufhebung des UVP-Bescheids nicht mit der Aufhebung einer wr „Grundsatzentscheidung“ gleichgesetzt werden.

Conclusio: In seiner Grundaussage ist dem VwGH zuzustimmen. Die Aufhebung eines UVP-Bescheids kann den weiteren Bescheiden die Grundlage entziehen. Ob man dies mit einer Bindungswirkung des Bescheids, einer Quasi-Tatbestandswirkung des UV-GA, einer Sperrwirkung der UVP ieS oder der analogen Anwendung des Verhältnisses zwischen Grundsatzgenehmigungs- und Detailgenehmigungsverfahren begründet, ist dabei eher von rechtsdogmatischer, denn praktischer Relevanz. Überschießend ist allerdings eine derartige Aufhebung rein abstrakt an das Schicksal des UVP-Bescheids zu knüpfen, ohne auf den inhaltlichen Zusammenhang der beiden Verfahren einzugehen. Hier wäre mE eine Begründung der inhaltlichen Relevanz der zur Aufhebung führenden Fehler in die Begründung aufzunehmen gewesen. Aus den vorliegenden Überlegungen des VwGH ist nicht ersichtlich, warum die Aufhebung des wr Bescheids notwendig war.

(Anmerkung: die anzuwendende Rechtslage war jene vor der UVP-Novelle 2012, dh ohne echte Teilkonzentration).

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