31.07.2012
Dr. Raschauer, Nicolas
Parteistellung von NGOs in Verordnungserlassungsverfahren?
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Dazu hat der VwGH mit Erk vom 27. 4. 2012, 2009/02/0239 Stellung bezogen. Aus dem Erk: Mit Eingabe vom 14. Februar 2008 beantragte der Beschwerdeführer die Zuerkennung der Parteistellung in einem Verfahren zur "7,5-Tonnage-Beschränkung auf der LB 320" Ennstalstraße. Er berief sich auf seine "Anerkennung als Umweltorganisation gemäß § 19 Abs. 7 UVP-G 2000". Die Parteistellung in einem Verfahren nach § 43 StVO 1960, womit eine Gewichtsbeschränkung (Tonnagen-Limit) auf der Ennstalstraße verfügt werden sollte, begründete der Beschwerdeführer mit seinen besonderen Kenntnissen in Umweltfragen, insbesondere die sensible Alpenregion des Ennstales betreffend. Die Bezirkshauptmannschaft Liezen (in der Folge: BH) wies diesen Antrag des Beschwerdeführers mit Bescheid vom 12. März 2008 (vom Beschwerdeführer versehentlich mit 17. März 2008 bezeichnet) zurück. Begründend führte die BH aus, dass von ihr über Antrag mehrerer Gemeinden ein Verfahren zur Prüfung der gesetzlichen Voraussetzungen für die Erlassung eines Fahrverbotes für Lastkraftfahrzeuge über 7,5 t höchstzulässigem Gesamtgewicht auf der LB 320, Ennstalstraße, im Bereich zwischen dem Stadtgemeindegebiet von Liezen und der Landesgrenze zu Salzburg bei Mandling eingeleitet worden sei. Dieses Verfahren sei derzeit nach Einholung eines verkehrstechnischen Gutachtens noch anhängig, da weitere Gutachten in lärmtechnischer und immissionstechnischer Hinsicht in Auftrag gegeben worden seien. Der Beschwerdeführer habe ein tatsächliches, jedoch kein rechtliches Interesse am Ausgang des Verfahrens. Dieses tatsächliche Interesse reiche jedoch nicht aus, um eine Parteistellung im Sinne des § 8 AVG zu begründen. Die Voraussetzungen, welche zur Erlassung eines Fahrverbotes gemäß § 43 StVO 1960 zu prüfen seien, müssten von Amts wegen wahrgenommen werden. Die Parteistellung sei dem Beschwerdeführer nur in Verfahren gemäß dem UVP-G 2000 zuerkannt worden. Gegen diesen Bescheid erhob der Beschwerdeführer Berufung, in der er ausführte, dass ihm unter Berücksichtigung der unmittelbar anwendbaren Aarhus-Konvention, der in Umsetzung dieser Konvention ergangenen unmittelbar anwendbaren Richtlinien der EU sowie des direkt anwendbaren Verkehrsprotokolls der Alpen-Konvention Parteistellung zukomme. Mit dem nunmehr angefochtenen Bescheid wies die belangte Behörde diese Berufung zurück. Begründend führte sie aus, dass niemandem ein Rechtsanspruch auf Erlassung einer Verordnung zukomme. Dies ergebe sich bereits aus dem Umstand, dass die Festsetzung eines Fahrverbotes ein subjektives öffentliches Recht einer Einzelperson nicht verletzen könne. Keine Vorschrift der StVO 1960 räume ein subjektives Recht auf Erlassung einer straßenpolizeilichen Anordnung oder auf Erlassung einer durch Straßenverkehrszeichen kundzumachenden Verordnung ein. Die Aarhus-Konvention sei nicht unmittelbar anwendbar. Die Öffentlichkeitsbeteiligung im Sinne der Aarhus-Konvention wäre nicht in allen Verfahren, die irgendeine Auswirkung auf die Umwelt hätten, vorgesehen. Da es sich im gegenständlichen Verordnungsverfahren auf Grund der StVO 1960 nicht um eine im Anhang I der Konvention genannte Tätigkeit handle, müsste eine solche Verordnung erhebliche Auswirkungen auf die Umwelt haben und die Anwendbarkeit der Bestimmungen über die Öffentlichkeitsbeteiligung vom Vertragsstaat angeordnet sein. Dies sei hier jedoch nicht der Fall. Auch in Art. 8 der Konvention sei keine durchsetzbare Verpflichtung zu sehen. Die "Öffentlichkeitsbeteiligungsrichtlinie" 2003/35/EG sei durch verschiedene Materiengesetze des Bundes und der Länder umgesetzt worden. Eine Parteistellung sei jedoch nur in jenen Bereichen gegeben, in denen die Konvention und die entsprechenden Richtlinien Parteienrechte und den Zugang zu Gericht vorsehen würden. Eine Parteistellung sei für Umweltorganisationen nur im UVP-G 2000 vorgesehen. Diese Parteistellung sei jedoch nicht auf sonstige Verfahren auszudehnen. Das österreichische Recht würde eine Parteistellung in einem Verfahren zur Verordnungserlassung grundsätzlich nicht vorsehen. Weder die Richtlinie 2003/35/EG noch die mit dieser Richtlinie geänderten anderen Richtlinien würden eine Parteistellung in einem Verfahren wie dem Vorliegenden in Betracht ziehen. Auf Grund dieser Ausführungen sei die Berufung zwar zulässig, aber nicht begründet. Dagegen erhob der Beschwerdeführer zunächst Beschwerde an den Verfassungsgerichtshof, der deren Behandlung mit Beschluss vom 16. Juni 2009, B 1387/08-5, ablehnte und diese gemäß Art. 144 Abs. 3 B-VG dem Verwaltungsgerichtshof abtrat. In seiner über Aufforderung des Verwaltungsgerichtshofes ergänzten Beschwerde macht der Beschwerdeführer Rechtswidrigkeit des Inhaltes sowie Rechtswidrigkeit infolge Verletzung von Verfahrensvorschriften geltend. Die belangte Behörde legte die Akten des Verwaltungsverfahrens vor und erstattete eine Gegenschrift, in der sie die kostenpflichtige Abweisung der Beschwerde beantragte. Der Verwaltungsgerichtshof hat erwogen: 1. Gemäß § 43 Abs. 2 StVO 1960 idF BGBl. Nr. 213/1987 (14. StVO-Novelle) hat die Behörde zur Fernhaltung von Gefahren oder Belästigungen, insbesondere durch Lärm, Geruch oder Schadstoffe, wenn und insoweit es zum Schutz der Bevölkerung oder der Umwelt oder aus anderen wichtigen Gründen erforderlich ist, durch Verordnung
  • a) für bestimmte Gebiete, Straßen oder Straßenstrecken für alle oder für bestimmte Fahrzeugarten oder für Fahrzeuge mit bestimmten Ladungen dauernde oder zeitweise Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverbote zu erlassen,
  • b) zu bestimmen, dass mit bestimmten Arten von Fahrzeugen oder mit Fahrzeugen mit bestimmten Ladungen nur bestimmte Straßen oder bestimmte Arten von Straßen befahren werden dürfen (Routenbindung) oder
  • c) zu bestimmen, dass in bestimmten Gebieten oder auf bestimmten Straßen Vorrichtungen zur Abgabe von Schallzeichen nicht betätigt werden dürfen, es sei denn, dass ein solches Zeichen das einzige Mittel ist, um Gefahren von Personen abzuwenden (Hupverbot).
Bei der Erlassung solcher Verordnungen ist einerseits auf den angestrebten Zweck und andererseits auf die Bedeutung der Verkehrsbeziehungen und der Verkehrserfordernisse Bedacht zu nehmen. Mit dem angefochtenen Bescheid wird die Berufung des Beschwerdeführers im Spruch zurückgewiesen. In der Begründung wird "gleich zu Beginn" sowie am Ende der rechtlichen Ausführungen festgehalten, dass die Berufung unbegründet sei. Die Berufung sei zulässig, doch sei die beantragte Parteistellung im Verordnungserlassungsverfahren nicht gegeben. Bedient sich eine Behörde im Bescheidspruch ihrer Berufungsentscheidung des Ausdruckes "zurückgewiesen" statt des Ausdruckes "abgewiesen", so liegt in der Verwendung dieser Formulierung kein Eingriff in die Rechte der Partei vor, wenn die Behörde in der Begründung des Bescheides auf jene Fragen, die beim gegebenen Prozessgegenstand zulässiger Berufungsinhalt waren, mit dem Ergebnis, dass die Berufung abzuweisen wäre, eingegangen ist, sodass nur die der tatsächlich vorgenommenen Beurteilung angemessene Bezeichnung verfehlt wurde (vgl. das hg. Erkenntnis vom 11. September 2003, Zl. 2003/07/0059, mwN sowie die bei Hengstschläger/Leeb, AVG (2007) § 66 Rz 55 zitierte hg. Judikatur). Die belangte Behörde als Berufungsbehörde verweigert dem Beschwerdeführer im Falle einer Zurückweisung seiner Berufung mangels Parteistellung und einer Auseinandersetzung in der Bescheidbegründung mit der Frage, ob ihm im Verfahren zur Erlassung einer straßenpolizeilichen Verordnung Parteistellung zukomme, nicht die Entscheidung über die Frage der Parteistellung. Sie hat damit inhaltlich die Sache im Sinne des § 66 Abs. 4 AVG behandelt und ihre Entscheidung mit einer Begründung versehen, die bei inhaltlicher Richtigkeit eine Abweisung der Berufung trägt. Der Umstand, dass die Berufungsbehörde die Berufung zurückgewiesen statt abgewiesen hat, stellt daher lediglich ein Vergreifen im Ausdruck dar, welches nicht zur Rechtswidrigkeit des angefochtenen Bescheides führt (vgl. dazu etwa das hg. Erkenntnis vom 17. Februar 2011, Zl. 2009/07/0109, mwN und die bei Hengstschläger/Leeb, AVG (2007) § 66 Rz 37 zitierte hg. Judikatur). Aus der Gestaltung des Spruches ist im Zusammenhang mit der Begründung des angefochtenen Bescheides daher keine Rechtswidrigkeit zu erkennen. 2. Der Beschwerdeführer ist eine gemäß § 19 Abs. 7 UVP-2000 anerkannte Umweltorganisation. Aus dieser Stellung meint er, eine Parteistellung in einem Verfahren nach § 43 Abs. 2 StVO 1960 ableiten zu können. Er verweist dabei auch auf Bestimmungen des Unionsrechtes und die Aarhus-Konvention, welche ihm im vorliegenden Verordnungserlassungsverfahren eine Parteistellung vermitteln würden. Dies ist - wie nunmehr zu zeigen sein wird - nicht der Fall. 3. Bestimmungen, die auf Grund § 43 Abs. 2 StVO 1960 erlassen werden, ergehen nach dem unzweifelhaften Wortlaut des Gesetzes in der Rechtsform einer Verordnung. Die Rechtsstellung eines Beschwerdeführers als nach § 19 Abs. 7 UVP-G 2000 anerkannte Umweltorganisation begründet nach innerstaatlichem Recht keine Parteistellung in jeglichem Verwaltungsverfahren. Gemäß § 19 Abs. 1 Z. 7 UVP-G 2000 haben etwa Umweltorganisationen, die - wie der Beschwerdeführer - gemäß § 19 Abs. 7 leg. cit. anerkannt wurden, Parteistellung. Nach § 19 Abs. 10 leg. cit. ist eine gemäß Abs. 7 anerkannte Umweltorganisation berechtigt, die Einhaltung von Umweltschutzvorschriften im Verfahren geltend zu machen, soweit sie während der Auflagefrist gemäß § 9 Abs. 1 leg. cit. schriftlich Einwendungen erhoben hat, und auch Beschwerde an den Verwaltungsgerichtshof zu erheben. Nach den Materialien zur UVP-G-Novelle 2004, BGBl. I Nr. 153, (RV 648 Blg.NR XXII. GP 12) sollen anerkannte Umweltorganisationen in dem vorgenannten Sinn als Parteien im Genehmigungs- und Abnahmeverfahren (u.a.) die Einhaltung materieller Umweltschutzvorschriften wahrnehmen können, was das Recht der Berufung an den Umweltsenat einschließt, um die Parteienrechte ausüben zu können (vgl. das hg. Erkenntnis vom 28. Jänner 2010, Zl. 2009/07/0038). Eine dem UVP-G 2000 vergleichbare Parteistellung für den Beschwerdeführer kann im vorliegenden Verordnungserlassungsverfahren alleine deswegen nicht angenommen werden, da überhaupt kein subjektives Recht - auch für den Beschwerdeführer - auf Erlassung einer Verordnung nach § 43 Abs. 2 StVO 1960, vor allem nicht auf Erlassung einer solchen Verordnung mit einem bestimmten Inhalt besteht (vgl. etwa bereits die hg. Erkenntnisse vom 26. Juni 1979, Zl. 0053/79, sowie vom 16. März 1983, Zl. 82/03/0125). Nach der ständigen Rechtsprechung des Verfassungsgerichtshofes hat die Behörde vor Erlassung einer Verordnung nach § 43 StVO 1960 die im Einzelnen umschriebenen Interessen an der Verkehrsbeschränkung mit dem Interesse an der ungehinderten Benützung der Straße abzuwägen und dabei die (tatsächliche) Bedeutung des Straßenzuges zu berücksichtigen (vgl. VfSlg. 8086/1977, 9089/1981, 12.944/1991, 13.449/1993, 13.482/1993). Die sohin gebotene Interessenabwägung erfordert ein entsprechendes Anhörungs- und Ermittlungsverfahren (vgl. VfSlg. 12.485/1990, 13.449/1993). Das Anhörungs- und Ermittlungsverfahren dient dem Zweck, eine "Untersuchung der Verkehrsbeziehungen und der Verkehrsverhältnisse", sowie eine "sachverhaltsmäßige Klärung der Gefahren oder Belästigungen für Bevölkerung und Umwelt, vor denen die Verkehrsbeschränkung schützen soll", zu ermöglichen, damit die Behörde auf dieser Grundlage die gemäß § 43 StVO 1960 vor Verordnungserlassung gebotene Interessenabwägung zwischen den Interessen an der Verkehrsbeschränkung und dem Interesse an der ungehinderten Benützung der Straße vornehmen kann (vgl. VfSlg. 16.805/2003). Gemäß § 94f Abs. 1 lit. a StVO 1960 ist vor Erlassung einer Verordnung, außer bei Gefahr im Verzuge und bei Verordnungen gemäß § 43 Abs. 1a, die Autobahnen betreffen, anzuhören:
  • a) von der Landesregierung und von der Bezirksverwaltungsbehörde:
  • 1. die betroffene Gemeinde,
  • 2. wenn sich der Geltungsbereich einer Verordnung auch auf den örtlichen Wirkungsbereich einer Bundespolizeibehörde erstrecken soll, diese Behörde,
  • 3. wenn Interessen von Mitgliedern einer Berufsgruppe berührt werden, die gesetzliche Interessenvertretung dieser Berufsgruppe.
Die in dieser Vorschrift vorgesehenen Anhörungsrechte sehen eine Mitwirkung von gemäß § 19 Abs. 7 UVP-G 2000 anerkannten Umweltorganisationen - wie dem Beschwerdeführer - nicht vor. 4. Der Beschwerdeführer meint, subjektive Rechte aus dem Übereinkommen von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten und somit eine Parteistellung in einem auf § 43 Abs. 2 StVO 1960 gestützten Verordnungserlassungsverfahren ableiten zu können. In diesem Zusammenhang ist auf die Genehmigung des Abschlusses des Übereinkommens von Aarhus durch den Nationalrat (BGBl. III Nr. 88/2005) zu verweisen. In den Erläuterungen zur Genehmigung wird angemerkt, dass das Übereinkommen einer unmittelbaren Anwendbarkeit im innerstaatlichen Rechtsbereich nicht zugänglich ist (von einem Beschluss des Nationalrates gemäß Art. 50 Abs. 2 B-VG wurde allerdings abgesehen, da das Übereinkommen als gemischtes Abkommen teilweise in die Zuständigkeit der Europäischen Union fällt; vgl. 654 Blg. NR XXII. GP 2). Subjektive Rechte können daher vom Beschwerdeführer aus dem Übereinkommen von Aarhus nicht abgeleitet werden (zur fehlenden unmittelbaren Anwendbarkeit von Art. 9 Abs. 3 des Übereinkommens von Aarhus im innerstaatlichen Recht vgl. den Bescheid des Umweltsenates vom 22. Juni 2011, Zl. US 3C/2011/5-8; zur fehlenden unmittelbaren Wirkung dieser Bestimmung im Unionsrecht vgl. auch das Urteil des EuGH vom 8. März 2011, C 240/09, Lesoochraraske zoskupenie). 5. Eine Parteistellung sieht der Beschwerdeführer auch darin gegeben, dass im vorliegenden Verordnungserlassungsverfahren über ihm zukommende subjektive Rechte abgesprochen würde, die unmittelbar aus direkt anwendbaren Normen des Unionsrechtes resultierten. Aus den vom Beschwerdeführer angeführten Vorschriften des Unionsrechtes lässt sich indessen eine Erweiterung des Parteibegriffes (vgl. etwa das Urteil des EuGH vom 25. Juli 2008, C-237/07, Janecek; Hengstschläger/Leeb, AVG (2004) § 8 Rz 4 mwN, sowie Öhlinger/Potacs, EU-Recht und staatliches Recht4, 61) nicht ableiten. 5.1. Der Beschwerdeführer versucht seine Parteistellung aus der Richtlinie des Rates vom 27. Juni 1985 über die Umweltverträglichkeitsprüfung bei bestimmten öffentlichen und privaten Projekten (85/337/EWG) idF der Richtlinie 97/11/EG des Rates vom 3. März 1997 und der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Mai 2003 herzuleiten. Dabei übersieht der Beschwerdeführer, dass das gegenständliche Verordnungserlassungsverfahren nach § 43 Abs. 2 StVO 1960 gar nicht in den Anwendungsbereich dieser Richtlinie fällt. Ein Projekt im Sinne der Legaldefinition des Art. 1 Abs. 2 der Richtlinie 85/337/EWG ist nämlich lediglich die Errichtung von baulichen oder sonstigen Anlagen sowie sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft einschließlich derjenigen zum Abbau von Bodenschätzen. Gemäß dieser Definition werden im Anhang der Richtlinie einzelne Projekte angeführt. Der Gegenstand des vorliegenden Verfahrens im Zusammenhang mit der Erlassung einer Verordnung nach § 43 Abs. 2 StVO 1960 ist kein solches Projekt im Sinne der Richtlinie 85/337/EWG, sodass das beschwerdegegenständliche Verfahren vom sachlichen Anwendungsbereich der Richtlinie 85/337/EWG nicht erfasst ist. 5.2. Entgegen den Beschwerdeausführungen ist auch aus der Richtlinie 2003/35/EG des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 26. Mai 2003 über die Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und zur Änderung der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates in Bezug auf die Öffentlichkeitsbeteiligung und den Zugang zu Gerichten für den Rechtsstandpunkt des Beschwerdeführers nichts abzuleiten. Gemäß Art. 1 ist Ziel dieser Richtlinie, zur Erfüllung der Pflichten auf Grund des Aarhus-Übereinkommens beizutragen, insbesondere durch
  • a) Bestimmungen über eine Beteiligung der Öffentlichkeit bei der Ausarbeitung bestimmter umweltbezogener Pläne und Programme und
  • b) eine verbesserte Öffentlichkeitsbeteiligung sowie Bestimmungen über den Zugang zu den Gerichten im Rahmen der Richtlinien 85/337/EWG und 96/61/EG des Rates.
Art. 2 Abs. 2 der Richtlinie 2003/35/EG bestimmt, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die Öffentlichkeit frühzeitig und in effektiver Weise die Möglichkeit erhält, sich an der Vorbereitung und Änderung oder Überarbeitung der Pläne oder der Programme zu beteiligten, die auf Grund der im Anhang I aufgeführten Vorschriften auszuarbeiten sind. Das vorliegende Verfahren nach § 43 Abs. 2 StVO 1960 ist von den im Anhang I angeführten Vorschriften und somit vom sachlichen Anwendungsbereich dieser Richtlinien nicht umfasst. Die Richtlinie 2003/35/EG führt in Art. 1 lit. b die Richtlinie 96/61/EG des Rates vom 24. September 1996 über die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung an. Nach ihrem Art. 1 bezweckt diese Richtlinie die integrierte Vermeidung und Verminderung der Umweltverschmutzung infolge der in Anhang 1 genannten Tätigkeiten. Sie sieht Maßnahmen zur Vermeidung und, sofern dies nicht möglich ist, zur Verminderung von Emissionen aus den genannten Tätigkeiten in Luft, Wasser und Boden - darunter auch den Abfall betreffende Maßnahmen - vor, um unbeschadet der Richtlinie 85/337/EWG sowie der sonstigen einschlägigen Gemeinschaftsbestimmungen ein hohes Schutzniveau für die Umwelt insgesamt zu erreichen. Anhang 1 führt Kategorien von industriellen Tätigkeiten an, die mit dem vorliegenden Verfahren nach § 43 Abs. 2 StVO 1960 nichts zu tun haben. Auch aus der Richtlinie 96/61/EG des Rates ist für den Rechtsstandpunkt des Beschwerdeführers somit nichts zu gewinnen. 5.3. Der Beschwerdeführer vermag die "Irreversibilität drohender Umweltauswirkungen" durch die verfahrensgegenständlichen Verkehrsbeschränkungen oder Verkehrsverbote im Sinne des § 43 Abs. 2 StVO 1960 nicht darzutun. Inwieweit es zu umweltrelevanten Eingriffen im vorliegenden Verfahren einer Verordnungserlassung kommen soll, ist nicht nachvollziehbar. Da durch den Gegenstand des vorliegenden Verordnungserlassungsverfahrens keine Emissionen verursacht werden, ist die Argumentation des Beschwerdeführers mit der Richtlinie 92/43/EWG zur Erhaltung der natürlichen Lebensräume sowie der wildlebenden Tiere und Pflanzen (Fauna-Flora-Habitat-Richtlinie) nicht nachvollziehbar. 5.4. Die Verordnung (EG) Nr. 1367/2006 des Europäischen Parlamentes und des Rates vom 6. September 2006 über die Anwendung der Bestimmungen des Übereinkommens von Aarhus über den Zugang zu Informationen, die Öffentlichkeitsbeteiligung an Entscheidungsverfahren und den Zugang zu Gerichten in Umweltangelegenheiten auf Organe und Einrichtungen der Gemeinschaft richtet sich an "alle öffentlichen Organe, Einrichtungen, Stellen oder Agenturen, die durch den Vertrag oder auf dessen Grundlage geschaffen wurden, es sei denn, sie handeln in ihrer Eigenschaft als Gericht oder als Gesetzgeber. Die Bestimmungen des Titels II gelten jedoch für die Organe oder die Einrichtungen der Gemeinschaft, wenn sie in ihrer Eigenschaft als Gesetzgeber handeln "(vgl. insbesondere Art. 1 iVm Art. 2 Abs. 1 lit. c der Verordnung). Mitgliedstaaten und deren Behörden sind demzufolge nicht Adressaten dieser Verordnung, sodass deren Bestimmungen auf das Verfahren nach § 43 Abs. 2 StVO 1960 nicht anzuwenden sind. Auch wird in der Beschwerde nicht nachvollziehbar dargetan, warum die zur Begründung der Parteistellung berufene Alpenkonvention subjektive Rechte des Beschwerdeführers im in Rede stehenden Verfahren begründen sollte (vgl. dazu etwa das hg. Erkenntnis vom 21. Oktober 2011, Zl. 2009/03/0009). 6. Wenn der Beschwerdeführer schließlich die Stellung eines Vorabentscheidungsersuchens an den Gerichtshof der Europäischen Union ins Spiel bringt, besteht dafür nach den vorstehenden Ausführungen kein Anlass. Die Beschwerde war daher gemäß § 42 Abs. 1 VwGG als unbegründet abzuweisen.
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