11.11.2015
Dr. Altenburger, Dieter
Von Faust. Der Tragödie erster Teil. Nacht. EuGH 15.10.2015, Rs C-137/14
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Wie wenig die Rechtswissenschaften trotz aller Auslegungsgrundsätze mit mathematischen Formeln – die beim richtigen Befüllen der Formeln mit Zahlen ein eindeutiges Ergebnis liefern – gemeinsam haben, zeigen die jüngsten EuGH-Entscheidungen „Karoline Gruber“ und „Kommission/Deutschland“. Die Bedeutung, die vor allem der letztgenannte Fall auf das Umweltrecht hat, spiegelt sich in der Zahl der Kommentare wider. Das entstandene Bild: Zerknirscht Projektwerber, euphorisch Projektgegner. Gretchenfrage: Was ist (de lege lata) der EuGH-Entscheidung geschuldet? Oder, der Maxime anwaltlicher Vertretung folgend, nur Fragen zu stellen, deren Antwort man hören will: kann man im Haus von Schwarz und Weiß auch Farben sehen? Die unheimliche Stille der Athene auf Abstand haltend im Folgenden der Versuch einer Handlungsanweisung für das Verhalten bei brechenden Dämmen im herannahenden Winter: Dass man deutschen und österreichischen Juristen nicht erklären muss, was unter Präklusion zu verstehen ist, liegt an der Selbstverständlichkeit, mit der wir dieses Rechtsinstitut anwenden. Den meisten öffentlich-Rechtlern, insbesondere Projektwerbervertretern, erscheint es so einfach, klar und bestechend einerseits, wie zwingend notwendig andererseits; ein Leben ohne Präklusion nicht vorstellbar oder zumindest nicht erstrebenswert. Insofern überrascht es nicht, dass das Ende der Präklusion nach Meinung vieler mit dem Ende von rechtsstaatlichen=geordneten Verfahren im Umweltrecht zusammen zu fallen scheinen. Streng genommen hat sich der EuGH mit der Präklusion überhaupt nicht auseinander gesetzt. Lediglich an der in Ö und Deutschland stattfindenden Verquickung mit den Anfechtungsmöglichkeiten einer in einem umweltrechtlichen Verfahren ergangenen Entscheidung hat sich der EuGH gestoßen. „78      § 2 Abs. 3 UmwRG und § 73 Abs. 4 VwVfG stellen jedoch besondere Bedingungen auf, die die gerichtliche Kontrolle einschränken und die weder nach Art. 11 der Richtlinie 2011/92 noch nach Art. 25 der Richtlinie 2010/75 vorgesehen sind. 79      Diese dem Rechtsbehelfsführer auferlegte Beschränkung hinsichtlich der Art der Gründe, die er vor dem Gericht geltend machen darf, das für die Prüfung der Rechtmäßigkeit der ihn betreffenden Verwaltungsentscheidung zuständig ist, kann nicht durch Erwägungen gerechtfertigt werden, die auf die Wahrung des Grundsatzes der Rechtssicherheit abstellen. Es ist nämlich keineswegs erwiesen, dass eine umfassende gerichtliche Kontrolle der sachlichen Richtigkeit dieser Entscheidung diesem Grundsatz abträglich sein könnte.“ Besagte Verknüpfung lässt sich nicht durch einen Blick auf eine einzelne Vorschrift ableiten, sondern resultiert nicht zuletzt aus dem österreichischen Verständnis der einschlägigen Bestimmungen. Artikel 132 B-VG nimmt keinen Bezug auf eine allfällige nicht-eingetretene Präklusion. Mit keinem Wort wird festgehalten, dass die Beschwerde nur dann erhoben werden kann, wenn die Parteistellung nicht verloren gegangen ist. Gegen den Bescheid einer Verwaltungsbehörde kann wegen Rechtswidrigkeit Beschwerde erheben, wer durch den Bescheid in seinen Rechten verletzt zu sein behauptet. Dies könnte das BVwG im Lichte der rezenten Rechtsprechung des EuGH auch dahingehend auslegen, dass eben die Behauptung der Verletzung von jenen Rechten, die im UVP-Verfahren zustehen, ausreichend ist – was auch immer im behördlichen Verfahren passiert sein mag. Auch jene Bestimmungen des AVG, die mitzuberücksichtigen sind, widersprechen dem noch nicht. § 42 Abs 1 AVG (bzw im Großverfahren § 44b Abs 1 AVG) knüpft den Verlust der Parteistellung daran, dass nicht rechtzeitig Einwendungen erhoben werden. Erst im Zusammenschau mit § 8 AVG und unter Berücksichtigung der österreichischen Rechtstradition schließt sich die „Rechtsfolgenkette“. Partei ist, wer kraft Rechtsanspruch oder rechtlichen Interesses am Verfahren beteiligt ist. Parteistellung und die damit verbundenen Verfahrensrechte  (wie zB Recht auf Aktensicht, Parteiengehör etc) verliert, wer nicht rechtzeitig Einwendungen erhoben hat. Wer präkludiert ist, kann aber – so die zwingende Konsequenz, zumindest bislang – nicht mehr in seinen Rechten verletzt zu sein behaupten und damit Beschwerde erheben. Dieses Recht hat er verloren. Eigentlich hat er nur seine persönliche Rechtsdurchsetzungsmöglichkeit verloren, denn das Recht auf zB Schutz vor Gesundheitsbeeinträchtigung besteht ja – und auch das ist nach der österreichischen Rechtstradition selbstverständlich – aufgrund der Offizialmaxime weiterhin. Auch wenn keine Einwendungen erhoben wurden, hat die Behörde das Vorhaben nach allen Richtungen hin abzuklopfen. Betrachtet man jene Vorhaben, die vor dem Bundesverwaltungsgericht/Umweltsenat zu  Aufhebungen/Abweisungen geführt haben, so war oft der von der Behörde beigezogene Sachverständige das Zünglein an der Waage. An der Offizialmaxime, die ebenso wie die Parteienrechte aus den Grundsätzen des österreichischen Verwaltungsverfahrens abzuleiten ist, scheitert – nebenbei gesagt – auch der immer wieder geforderte öffentlich-rechtliche Vergleich. Dem österreichischen Umweltrecht ist es fremd, dass sich Projektwerber und Gegner über die Ausgestaltung von offizialiter zu prüfenden Rechten einigen. Ein Vergleich, der zB derart aussehen könnte, dass die Nachbarn am Tag höhere Lärmpegel dulden, um in der Nacht niedrigere Lärmpegel im Abtausch zu erhalten, ist de lege lata gerade nicht möglich. Warum mir der Vergleich in diesem Zusammenhang in den Sinn kommt: Wenn einzelne Bürger nun umfassendere Beteiligungsmöglichkeiten erhalten, wäre es vielleicht überlegenswert, auch einen alternativen Ausweg, der allen Parteien zum Vorteil gereichen könnte, zu ermöglichen. Zurückkommend auf die oben wiedergegebene Begründung des EuGH könnte man, wie Karger beim UVP-Tag 2015 völlig richtig ausführte, die Parteistellung/Präklusion und die Anfechtungsmöglichkeit des im behördlichen Verfahren ergangenen Bescheids auseinander fallen lassen, ohne dem besagten EuGH-Urteil unionsrechtlich zuwider zu laufen. Ob dies sinnvoll ist, mag ich bezweifeln, jedenfalls liefe es aber den tradierten Rechtsgrundsätzen der Parteistellung zuwider. Eine formal verloren gegangene Rechtsposition ohne Weiteres – dh ohne zB Quasi-Wiedereinsetzung – in einem späteren Verfahrensschritt ex lege wieder aufleben zu lassen, wäre aus meiner Sicht sogar de lege ferenda neuartig oder – maW – „originell“. Ein mir gangbar scheinender Mittelweg de lege lata wäre, das Institut der Präklusion unangetastet, dieses aber mit dem Schluss des Verfahrens zusammen fallen zu lassen. Denn irgendwann muss die Behörde faktisch zur Möglichkeit gelangen, einen Bescheid zu verfassen. Sind neue Einwendungen endlos möglich, so tritt dieser Zeitpunkt nie ein. Ein Nachbar, der zwei Mal die Woche neue Eingaben macht, nur um den Bescheid zu verhindern oder zumindest mit einem Ermittlungsmangel zu behaften, würde das Leben der betroffenen Behörde extrem erschweren. Dass dieser, das Prinzip der Rechtsstaatlichkeit und der Effektivität des Rechtschutzes weit überstrapazierende Fall nicht nur Ausfluss eines persönlichen Fiebernachttraums ist, sondern sich in jüngerer Vergangenheit so zugetragen hat (allerdings nicht mit einem Nachbarn, sondern einer UO), lässt nach dem Urteil des EuGH tatsächlich Schlimmeres befürchten. Gleichzeitig soll nicht durch ein einzelnes schwarzes Schaf auf die Herde geschlossen werden. Im Lichte der EuGH-Rechtsprechung könnte in einem derartigen Fall wohl ohnedies mit Erfolg auf ein rechtsmissbräuchliches Ausnützen der Parteienrechte verwiesen werden. Mit dem Gesetzeswortlaut der beiden oben zitierten Präklusionsbestimmungen ist die oben aufgezeigte, mE gangbare „Auswegmöglichkeit“ freilich nicht vereinbar. Die Verlegung des Zeitpunkts der Präklusion auf einen nach der Verhandlung liegenden Zeitpunkt, nämlich dem Zeitpunkt, mit dem das Verfahren geschlossen wird, widerspricht dem eindeutigen Wortlaut der gesetzlichen Bestimmungen. De lege lata könnte dieser Weg nur mit direkter Anwendbarkeit des Unionsrechts unter Berücksichtigung der ergangenen Judikatur beschritten werden. Die Präklusionsvorschriften blieben dadurch tatsächlich unangewendet, allerdings nicht mit der Konsequenz, dass Einwendungen und neues Vorbringen endlos im behördlichen Verfahren erhoben werden könnten. Mit Schluss der Verhandlung würden - auch im Lichte des „Auftrags des EuGH“ - nach § 16 Abs 3 UVP-G keine neuen Tatsachen und Beweismittel mehr vorgebracht werden können. Von einem Vorbringen, das nach mehrmonatigemVerfahren trotz verkündetem Schluss der Verfahrens nach diesem Zeitpunkt erstattet wird, wird man diesfalls wohl verlangen können darzulegen, warum dieses Vorbringen nicht vorher erstattet werden konnte (ähnlich der Quasi-Wiedereinsetzung). Kann der neu hinzugekommene Einwender entsprechende Gründe nicht glaubhaft machen, wird man das Wort „Rechtsmissbrauch“ wohl in den Mund nehmen dürfen, ohne die Einleitung eines weiteren Vertragsverletzungsverfahrens befürchten zu müssen.
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