18.03.2021
Berger, Wolfgang
VwGH hebelt Beschwerdebeschränkung für Umweltorganisationen in NÖ aus

Das Land Niederösterreich war das erste Bundesland, das in seinem Naturschutzgesetz im Frühjahr 2019 eine Beteiligung von Umweltorganisationen eingeführt hat. Verbunden wurde diese Neuregelung mit einer Übergangsvorschrift (§ 38 Abs 10 und 11 NÖ NSchG idF LGBl Nr. 26/2019), die sicherstellen sollte, dass Altbescheide, die mehr als ein Jahr vor Inkrafttreten der Novelle erlassen und rechtskräftig geworden waren, bestandfest sind. Nun sind die lang erwarteten Entscheidungen des VwGH zu „nachträglichen Beschwerden“ von Umweltorganisationen ergangen.

Und mit diesen Entscheidungen vom Dezember, Februar und März dehnt der VwGH das Anfechtungsrecht der Umweltorganisationen in Niederösterreich über die vom Gesetzgeber eingeführte Jahresfrist hinaus – bis 2009 zurück – aus, sofern die eigentlich rechtskräftigen Bescheide einer Umweltorganisation nachträglich übermittelt und von ihr fristgerecht dagegen Beschwerde erhoben wurde:

Ra 2019/10/0163

Hier ging es um einen Fall, in dem die BH als Naturschutzbehörde einen Feststellungsbescheid (im Jahr 2017) darüber erlassen hatte, dass die Fällung von schadhaften Eschen in einem Europaschutzgebiet keiner Naturverträglichkeitsprüfung nach § 10 Abs 1 NÖ NSchG bedürfe. LANIUS beantragte kurz nach der Erlassung dieses Bescheids dessen Zustellung. Dieser Antrag wurde 2017 von der BH zurückgewiesen, das LVwG NÖ gab aber der Beschwerde dagegen mit Entscheidung vom 26. Juni 2018, Zl. LVwG-AV-1309/001-2017, Folge und sprach aus, dass LANIUS der Bescheid zuzustellen sei.

Gegen den in der Folge zugestellten Bescheid erhob LANIUS fristgerecht im September 2018 – also vor der Novelle 2019 des NÖ NSchG – Beschwerde.

Das LVwG wies im August 2019 – nach Inkrafttreten der NSchG-Novelle 2019 – die Beschwerde unter Hinweis auf § 38 Abs 10 NSchG zurück, weil der Bescheid nur angefochten werden könnte, wenn er bis zu einem Jahr vor Inkrafttreten der Novelle LGBl. Nr. 26/2019 erlassen worden wäre. Da der bekämpfte Bescheid schon am 14. Juni 2017 erlassen worden war und die NSchG-Novelle am 22. März 2019 in Kraft getreten ist, liege er außerhalb der in § 38 Abs. 10 NÖ NSchG 2000 festgelegten einjährigen Anfechtungsfrist vor Inkrafttreten der Novelle, weshalb eine Beschwerdeberechtigung des Revisionswerbers nicht mehr in Betracht komme.

Der VwGH argumentierte dagegen, dass „für eine Heranziehung des § 38 Abs. 10 NÖ NSchG 2000 in einer Konstellation wie der vorliegenden kein Raum bleibt; vielmehr liegen hier alle Voraussetzungen für eine Anwendung der Regelung des § 38 Abs. 11 NÖ NSchG 2000 vor: Diese Übergangsbestimmung betrifft jene Fälle, in denen Umweltorganisationen in einem vor dem Inkrafttreten der Novelle LGBl. Nr. 26/2019 noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren beigezogen wurden. Diese Umweltorganisationen sind solchen Verfahren „weiterhin beizuziehen“. Auf das Datum der Erlassung eines allfällig bereits ergangenen behördlichen Bescheides stellt diese Bestimmung - anders als § 38 Abs. 10 NÖ NSchG 2000 - nicht ab.“

Daraus, dass LANIUS über Auftrag des LVwG NÖ der Bescheid zugestellt worden war, folge, dass „der Revisionswerber dem hier vorliegenden Feststellungsverfahren unzweifelhaft als Partei beigezogen [worden war] und war dieses aufgrund der Anhängigkeit der von ihm erhobenen Beschwerde vor dem Inkrafttreten der Novelle LGBl. Nr. 26/2019 am 22. März 2019 noch nicht rechtskräftig abgeschlossen. Gemäß § 38 Abs. 11 NÖ NSchG 2000 wäre der Revisionswerber dem Verfahren daher weiterhin beizuziehen gewesen, sodass das Verwaltungsgericht die ihm vorliegende Beschwerde nicht zurückweisen hätte dürfen, sondern inhaltlich hätte behandeln müssen.“

Ra 2019/10/0148

In diesem Fall stellte die Naturschutzbehörde mit Bescheid vom März 2018 fest, dass die Errichtung einer Forststraße zu keiner erheblichen Beeinträchtigung eines Europaschutzgebietes führe. Im Februar 2019 wurde der Bescheid an LANIUS übermittelt und von diesem Verein Beschwerde erhoben.
Die Beschwerde wurde unter Anwendung des § 38 Abs 10 NÖ NSchG vom LVwG nach Inkrafttreten der NSchG-Novelle 2019 mangels Beschwerdeberechtigung zurückgewiesen.

Der VwGH wendet hingegen die Regelung des § 38 Abs. 11 NÖ NSchG und führt aus: „Diese Übergangsbestimmung betrifft jene Fälle, in denen Umweltorganisationen in einem vor dem Inkrafttreten der Novelle LGBl. Nr. 26/2019 noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren beigezogen wurden. Diese Umweltorganisationen sind solchen Verfahren „weiterhin beizuziehen“. Auf das Datum der Erlassung eines allfällig bereits ergangenen behördlichen Bescheides stellt diese Bestimmung - anders als § 38 Abs. 10 NÖ NSchG 2000 - nicht ab (vgl. dazu VwGH 18.12.2020, 2019/10/0163).“

Wenn zu klären ist, ob die Behauptung einer Person, im Verfahren als Partei übergangen worden zu sein, zutreffend ist, hat dies nach der im Zeitpunkt der Erlassung des an andere Verfahrensparteien bereits ergangenen Bescheides geltenden Sach- und Rechtslage zu geschehen. In einem Mehrparteienverfahren ist ein Bescheid dann als erlassen anzusehen, wenn er einer Partei zugestellt und damit rechtlich existent wurde (vgl. etwa VwGH 26.2.2020, Ra 2019/09/0052, mwN).

Da es im Verfahren um die Frage einer erheblichen Beeinträchtigung eines Europaschutzgebietes ging, war die Parteistellung von Umweltorganisationen (zum Zeitpunkt der Erlassung des Bescheides vom 6. März 2018) auf dem Boden der Bestimmungen der Aarhus-Konvention zu bejahen. Somit handelte es sich bei LANIUS um eine übergangene Parteien und daher sei das Verfahren durch die Bescheidzustellung an den Projektwerber noch nicht rechtskräftig abgeschlossen worden. In der späteren Zustellung des Bescheides an eine am betreffenden Verfahren richtigerweise als Partei zu beteiligende Umweltorganisation ist laut dem VwGH „unzweifelhaft deren Beiziehung im Sinne des § 38 Abs. 11 NÖ NSchG 2000 zu erblicken. Auf eine Beiziehung noch vor Erlassung des behördlichen Bescheides bzw. auf eine Beiziehung in einem bestimmten Verfahrensstadium kommt es nach dieser Bestimmung nicht an.“

Weiter führt der VwGH aus: Es „liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass mit der in § 38 Abs. 11 NÖ NSchG 2000 angesprochenen Rechtskraft nicht die formelle Rechtskraft (Unanfechtbarkeit mit ordentlichen Rechtsmitteln) gemeint wäre. Infolge der Anhängigkeit der vom Revisionswerber erhobenen Beschwerde war das Verfahren vor Inkrafttreten der Novelle LGBl. Nr. 26/2019 am 22. März 2019 daher noch nicht rechtskräftig abgeschlossen.“

Deshalb war die die Beschwerdebefugnis zeitlich einschränkende Bestimmung des § 38 Abs 10 NSchG nicht maßgeblich und die Beschwerde hätte nicht als unzulässig zurückgewiesen werden dürfen.

Ra 2019/10/0094

In diesem Fall wurde die Naturverträglichkeitsprüfung für ein Wasserkraftwerk an der Ybbs mit Bescheid der Naturschutzbehörde 2012 abgeschlossen. Im Jahr 2018 beantragte LANIUS die Zustellung dieses Bescheids. Die Naturschutzbehörde übermittelte „die gewünschten Bescheide“ mit einem Schreiben vom 20.11.2018. Innerhalb der vierwöchigen Beschwerdefrist wurde dagegen Beschwerde an das LVwG erhoben, das die Beschwerden nach Inkrafttreten der oben genannten Novelle zum NSchG als unzulässig zurückwies.

Auch diese Entscheidung hob der VwGH auf, weil für den Zeitpunkt der Bescheiderlassung (2012) nach der neueren Rechtsprechung die Aarhus-Konvention im Bereich des Europäischen Naturschutzrechts anzuwenden ist, da diese Anwendung bis zum 1. Jänner 2009 zurückreicht (vgl VwGH 25.04.2019, Ra 2018/07/0410).

Unter Verweis auf die beiden oben genannten Entscheidungen des Senates 10 führt der VwGH aus, dass LANIUS daher 2012 Parteistellung zukam und die Übermittlung des Bescheids an LANIUS im November 2018 als „Beiziehung“ in einem noch nicht rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren im Sinne des § 38 Abs. 11 NÖ NSchG anzusehen ist, sodass daher LANIUS beschwerdeberechtigt war.

Zum Hinweis auf die extremen Auswirkungen auf die Rechtssicherheit, die der Rsp des EuGH widersprechen, führt der VwGH aus, dass im Hinblick auf das Vorhandensein einer „übergangenen Partei“ gerade nicht von einem rechtskräftig abgeschlossenen Verfahren auszugehen sei und daher kein Widerspruch zu EuGH-Judikatur bestehe.

Der Auslegung des VwGH ist insbesondere entgegenzuhalten:

Nach der Rsp des VwGH ist ein Verfahren – auch wenn es sich um ein Mehrparteienverfahren handeln sollte – mit der Erlassung des Bescheids gegenüber einer Partei abgeschlossen und die Behörde damit an ihre Entscheidung gebunden (vgl etwa VwGH 21.04.2020, Ra 2019/09/0130, mwN).

Da die Behörde damit das Verfahren abgeschlossen hat und an ihren Bescheid gebunden ist, ist meines Erachtens eine „Beiziehung in einem Verfahren“ iS des § 38 Abs 11 nicht durch bloße Bescheidzustellung möglich.

Das Wort „Beiziehen“ bezeichnet ein Hinzuziehen bzw Beteiligen in einem Verfahren. Eine Beiziehung „in einem Verfahren“ kommt nur in Frage, wenn das Verfahren noch im Gange ist. Durch Erlassung des Bescheids, mit dem die Naturschutzbehörde das Verfahren abgeschlossen hat, ist das verwaltungsbehördliche Verfahren aber nicht mehr im Gange, sondern abgeschlossen – unabhängig davon, ob noch allfällige andere („übergangene“) Parteien daran zu beteiligen gewesen wären.

Indem man die Bestimmung des Abs 11 so auslegt, dass durch die bloße Übermittlung „der gewünschten Bescheide“ mit einem Schreiben der Behörde vom 20.11.2018 eine „Beiziehung“ des Revisionswerbers erfolgt wäre, so würde man die Einschränkung des Beschwerderechts auf Bescheide, die außerhalb der Stichtagsregelung (Abs 10) erlassen worden sind, teilweise  ihres Anwendungsbereiches berauben. Denn in diesem Fall würde die aus Gründen der Rechtssicherheit auf ein Jahr eingeschränkte Anfechtbarkeit von „Altbescheiden“ umgangen. Das Vertrauen auf die eingetretene Rechtskraft, die im vorliegenden Fall seit Dezember 2012 bestand und durch die Übergangsregelung geschützt werden sollte, würde enttäuscht, obwohl der Gesetzgeber zweifellos dieses Vertrauen auf die Bestandskraft von verwaltungsbehördlichen Entscheidungen durch die Bestimmung des Abs 10 schützen wollte.

Mit Abs 11 verfolgte der Gesetzgeber hingegen offensichtlich nicht das Ziel, § 38 Abs 10 leg cit einzuschränken, sondern eine Übergangsbestimmung zu § 27b NÖ NSchG zu schaffen, indem unabhängig von dem dort aufgrund der Neuregelung geschaffenen Procedere für die Beteiligung an einem Naturschutzverfahren solche Umweltorganisationen, die von der Behörde schon bisher einem laufenden Verfahren beigezogen wurden, auch weiterhin beizuziehen sind. Offensichtlich sollte bei jenen Organisationen, die in einem noch nicht von der Behörde abgeschlossenen Verfahren beteiligt waren, deren schon erfolgte Beiziehung aufrecht bleiben.

Diese Aspekte hat der VwGH leider ignoriert und auch nicht berücksichtigt, dass die Übergangsvorschrift vom Gesetzgeber so nicht gemeint sein konnte. Der EuGH anerkennt den Grundsatz des Vertrauens auf die Bestandkraft von Bescheiden, den der Landesgesetzgeber durch die Jahresfrist schützen wollte, was durch den missverständlichen Wortlaut nun ausgehebelt wurde.

Der VwGH hat die für die Rechtssicherheit und den Schutz der Rechte aus längst abgeschlossenen Verfahren extrem nachteilige Auslegung gewählt, dass LANIUS als „übergangene Partei“ anzusehen ist und das Verfahren daher nie rechtskräftig abgeschlossen werden konnte.

Der Umstand, dass LANIUS aufgrund der Praxis der Naturschutzbehörde aufgrund einer Entscheidung des LVwG NÖ vom 26. Juni 2018, Zl. LVwG-AV-1309/001-2017, und aufgrund des Umweltinformationsgesetzes eine nachträgliche Bescheidübermittlung nicht abgesprochen werden konnte, führte damit dazu, dass LANIUS dem – in Wahrheit schon vor Jahren abgeschlossenen Verfahren iS des § 38 Abs 11 NSchG „beigezogen“ worden war und daher auch ohne Rücksicht auf die Jahresfrist des § 38 Abs 10 Beschwerde erheben konnte. 

Die Erkenntnisse des VwGH bedeuten, dass das Landesverwaltungsgericht nun über die Beschwerden von LANIUS inhaltlich entscheiden muss.

Ob die nun inhaltlich zu prüfenden Beschwerden von LANIUS aufschiebende Wirkung haben, ist zweifelhaft. Zwar ist der vom NÖ Landesgesetzgeber vorgesehene Ausschluss der aufschiebenden Wirkung ausdrücklich nur im § 38 Abs 10 NSchG geregelt und es hat der VwGH diese Stichtagsregelung in den geschilderten Fällen nicht angewendet.

Es liegt aber im vorliegenden Fall eine Beschwerde gegen einen gegenüber anderen Parteien längst rechtskräftigen Bescheid vor und damit ein Fall wie jener des § 38 Abs 10 vorletzter Satz NÖ NSchG, für den ausdrücklich angeordnet ist, dass Beschwerden gegen Bescheide, „die bis zu einem Jahr vor Inkrafttreten dieses Gesetzes in der Fassung LGBl. Nr. 26/2019 erlassen worden sind“, keine aufschiebende Wirkung zukommt.

Umso mehr muss daher die offensichtliche Absicht des Gesetzgebers, nachträglichen Beschwerden von Umweltorganisationen (als „übergangenen Parteien“) keine aufschiebende Wirkung zuzuerkennen, für die Anfechtung von Bescheiden gelten, die schon viel länger als ein Jahr vor Inkrafttreten der Neuregelung des NÖ NSchG vom März 2019 erlassen worden sind.

Auch wenn das LVwG aufgrund der vom VwGH erkannten Zulässigkeit der Beschwerde gegen „Altbescheide“ infolge Zustellung dieser Bescheide nun eine inhaltliche Prüfung der NVP vornehmen muss, so bleibt die erteilte naturschutzbehördliche Bewilligung meines Erachtens vorläufig konsumierbar, sofern der Bescheid nicht vom LVwG aufgehoben oder in eine Abweisung des Antrages abgeändert werden sollte.

Wien, Wolfgang Berger

Artikel wurde am 23.4.2021 aktualisiert.

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