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Das EU-Renaturierungsgesetz: ein verwässerter Sieg für die Natur

In der vergangenen Woche wurde das sogenannte EU-Renaturierungsgesetz im Rat für Umwelt der EU beschlossen und sorgte für mediales Aufsehen. Dabei stand der Inhalt dieses europäischen Naturschutzgesetzes eher im Hintergrund. Die Öffentlichkeit interessierte sich vielmehr um die Zustimmung der österreichischen Klimaschutzministerin im Umweltrat, die sein Zustandekommen erst ermöglichte, und die damit bewirkte Koalitionskrise. Das Vorgehen der Bundesministerin eröffnet so manche verfassungs- und europarechtliche Frage, die wohl mehrere Höchstgerichte zu beantworten haben werden. Zurzeit steht jedenfalls fest: das Nature Restoration Law ist erlassen und wird am 20. Tag nach seiner Kundmachung im Amtsblatt der EU in Kraft treten (Art 28 WiederherstellungsVO[1]). Da es sich technisch gesehen um eine Verordnung – ihr voller Titel lautet Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die Wiederherstellung der Natur – handelt, wird sie ab ihrem Inkrafttreten unmittelbar in allen Mitgliedstaaten der EU gelten.


Nicht nur die letzte Hürde der Zustimmung im Rat war von zahlreichen Unsicherheiten geprägt. Während des Rechtsetzungsverfahrens stand die Wiederherstellungsverordnung bereits mehrere Male auf der Kippe. Das, obwohl sie als Herzstück des Green Deal der EU gilt. Bereits am 22. Juni 2022 legte die Kommission den Vorschlag für die Verordnung über die Wiederherstellung der Natur vor. Es folgten Debatten in mehreren EU-Ausschüssen. Auch einige nationale Parlamente meldeten sich zu Wort. Insgesamt gab es zum Kommissionsvorschlag über 1000 Änderungsanträge. Trotz des Vorschlags des Umweltausschusses den Verordnungsentwurf abzuweisen, stimmte das Europäische Parlament schließlich im Juli 2023 für seine Abänderung. Auch der Rat äußerte zahlreiche Bedenken gegen die Wiederherstellungsverordnung, sodass im Laufe der Triloggespräche im November 2023 an einer gemeinsamen Fassung gearbeitet wurde. Nach der Einigung im Trilog galt die Absegnung der Verordnung durch Parlament und Rat eigentlich nur noch als Formsache. Doch sprachen sich unter dem Eindruck der Proteste von Landwirt:innen im Winter zahlreiche Politiker:innen, allen voran jene der Europäischen Volkspartei (EVP), trotz vieler Kompromisse im Trilog gegen die Wiederherstellungsverordnung aus. Schließlich wurde das Rentaurierungsgesetz am 27. Februar 2024 mit knapper Mehrheit vom Europäischen Parlament angenommen. Auch die Absegnung durch den Rat war bis zuletzt unsicher. Die für März anberaumte Abstimmung wurde kurzfristig verschoben, da Ungarn, das dem Rechtssetzungsvorhaben ursprünglich zustimmen wollte, nun seine Unterstützung entzog, womit die doppelt qualifizierte Mehrheit im Rat nicht erreicht werden konnte. Am 17. Juni 2024 war es dann schließlich doch so weit: wieder bloß mit knapper Mehrheit stimmten die Minister:innen der Mitgliedstaaten für die Wiederherstellungsverordnung. Das „Ja“ Österreichs zum Renaturierungsgesetz war dabei entscheidend, um das geforderte Bevölkerungsquorum von 65 % zu erreichen.


Gegen das Renaturierungsgesetz wurden im Laufe des Rechtsetzungsverfahrens zahlreiche Bedenken geäußert. So solle mit der Verordnung ein erhöhter Bürokratieaufwand geschaffen werden, die Finanzierung sei nicht gesichert und generell sei sie zu ambitioniert, ihre Ziele nicht erreichbar. Außerdem seien die unterschiedlichen Gegebenheiten in den Mitgliedstaaten nicht ausreichend berücksichtigt worden. Im Zentrum der Kritik standen Widerherstellungsmaßnahmen, die sich auf landwirtschaftliche Ökosysteme beziehen – zT wurde sogar von einer „Enteignung“ der Landwirt:innen gesprochen. Auch eine Gefährdung der Versorgungssicherheit in Europa wurde ins Treffen geführt.


Viele dieser Kritikpunkte wurden im Laufe des Rechtsetzungsverfahren behandelt und teilweise behoben. Das Eingehen auf Gegenargumente führte allerdings an einer Vielzahl von Stellen zu einer Verwässerung des Verordnungstextes und zu zahlreichen Ausnahmebestimmungen auf Kosten des Naturschutzes.


Die Wiederherstellungsverordnung gliedert sich in sechs Kapitel mit insgesamt 28 Artikeln. Ihnen werden ganze 91 Erwägungsgründe vorangestellt sowie sieben Anlagen angehängt.


Ziel des Renaturierungsgesetzes ist die langfristige und nachhaltige Erholung biodiverser und widerstandsfähiger Ökosysteme in den Land- und Meeresflächen der Mitgliedstaaten durch die Wiederherstellung geschädigter Ökosysteme (Art 1 Abs 1 lit a). Darüber hinaus soll es zur Verwirklichung der Klimaziele der EU beitragen sowie zur Klimawandelanpassung und zur Verwirklichung der Landdegradationsneutralität, die Ernährungssicherheit verbessern und dabei helfen, völkerrechtliche Verpflichtungen der EU zu erfüllen (lit b bis d leg cit). Die Verordnung will einen Rahmen für wirksame und flächenbezogene Wiederherstellungsmaßnahmen der Mitgliedstaaten schaffen. Als Unionsziel wird festgelegt, dass bis 2030 mindestens 20 % der Land- und mindestens 20 % der Meeresfläche und bis 2050 alle Ökosysteme, die der Wiederherstellung bedürfen, mit solchen Wiederherstellungsmaßnahmen abgedeckt werden (Art 1 Abs 2). Der Begriff der Wiederherstellung wird in Art 3 Z 3 der Verordnung definiert. Vereinfacht geht es dabei darum, Ökosysteme dabei zu unterstützen sich zu erholen, ihre Struktur und Funktionen zu verbessern sowie die biologische Vielfalt und Widerstandsfähigkeit zu stärken, damit sie wieder in einen guten Zustand gebracht werden, der den Zielen der Verordnung entspricht. Im Anhang VII findet sich ein Beispielkatalog an Wiederherstellungsmaßnahmen, die Mitgliedstaaten ergreifen können (vgl Art 14 Abs 6). Genannt werden etwa die Wiedervernässung von Mooren, das Hinarbeiten auf eine diversifizierte Waldstruktur, die Einstellung des Pflügens von Grünland, die Wiederherstellung wichtiger Laich- und Aufwuchsgebiete von Fischen, die Verminderung verschiedener Formen der Meeresverschmutzung oder die Vergrößerung städtischer Grünflächen.


Die Unionsziele des Artikel 1 werden schließlich im Kapitel II zu den Wiederherstellungszielen und -verpflichtungen je nach Ökosystem konkretisiert. So sieht Artikel 4 die Wiederherstellung von Land-, Küsten und Süßwassersystemen vor. Diese Ökosysteme werden in den Anhängen I und II nach dem Vorbild der FFH‑RL in Lebensraumtypen und Gruppen unterteilt (zB Gruppe 1: Feuchtgebiete mit dem Lebensraumtyp 7110 Lebende Hochmoore). In Art 4 Abs 1 ist etwa vorgesehen, dass bis 2030 für 30 % der Gesamtfläche aller im Anhang I aufgeführten Lebensraumtypen in Land-, Küsten- oder Süßwasserökosystemen, die sich in keinem guten Zustand befinden, Wiederherstellungsmaßnahmen zu ergreifen sind. Bis 2040 sind für mindestens 60 % und bis 2050 für mindestens 90 % der Fläche jeder Gruppe von Lebensraumtypen des Anhangs I, die sich nicht in einem guten Zustand befinden, Wiederherstellungsmaßahmen zu ergreifen. Dabei ist bis 2030 Flächen, die sich in Natura-2000 Gebieten befinden, der Vorrang zu geben. Außerdem sollen Wiederherstellungsmaßnahmen für Flächen ergriffen werden, die zurzeit keinen Lebensraumtyp des Anhangs I aufweisen, um diese erneut zu etablieren, bis eine günstige Gesamtfläche (Art 3 Z 8) des Lebensraumtyps erreicht wird, das heißt, bis der langfristige Fortbestand des Lebensraumtyps und seiner charakteristischen Arten gewährleistet ist (Art 4 Abs 4). Zusätzlich haben Mitgliedstaaten Wiederherstellungsmaßnahmen für Habitate geschützter Arten der FFH-RL und geschützter wildlebender Vogelarten nach der Vogelschutz-RL zu ergreifen. Ziel ist es, dass die einen guten Zustand aufweisende Fläche jedes Lebensraumtyps wächst, bis mindestens 90 % davon in einem guten Zustand sind und die günstige Gesamtfläche erreicht wird bzw. die Tendenz hin zu einer ausreichenden Qualität und Quantität von Habitaten (Art 3 Z 9) geschützter Arten zunimmt.


Jedoch sieht die Verordnung auch zahlreiche Ausnahmen zu diesen Bestimmungen vor. So kann etwa der geforderte Prozentsatz der Fläche, auf die sich Wiederherstellungsmaßnahmen beziehen, verringert werden, wenn ein Lebensraumtyp in einem Mitgliedstaat sehr häufig vorkommt und weit verbreitet ist (Art 4 Abs 2).


Die Abs 11 und 12 des Art 4 sehen weiters vor, dass der Zustand der Flächen, auf die sich Wiederherstellungsmaßnahmen beziehen, kontinuierlich zu verbessern ist und sie normieren ein abgeschwächtes Verschlechterungsverbot („nicht erheblich verschlechtert“), wenn der gute Zustand einmal erreicht wurde. Auch dazu werden in den darauffolgenden Absätzen zahlreiche Ausnahmen bestimmt, etwa in Bezug auf eine Verschlechterung durch Naturkatastrophen, den Klimawandel und Pläne oder Projekte im überwiegenden öffentlichen Interesse.


Artikel 5 normiert eine zu Artikel 4 parallele Bestimmung für Meeresökosysteme. Der im Laufe des Rechtsetzungsverfahrens neu eingefügte Artikel 6 stellt klar, dass die Planung, der Bau und der Betrieb von Anlagen zur Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen sowie deren Netzanschluss und die Speicherung im überragenden öffentlichen Interesse liegen und Vorrang vor Wiederherstellungsmaßnahmen genießen. Eine ähnliche Ausnahmebestimmung gilt auch für Flächen, die ausschließlich für der Landesverteidigung dienende Tätigkeiten genutzt werden (Art 7).


Außerdem ist eine Wiederherstellung städtischer Ökosysteme vorgesehen (Art 8). Im Fokus stehen dabei die Schaffung städtischer Grünflächen und die städtische Baumüberschirmung.


Zur Wiederherstellung der Land-, Küsten- oder Süßwasserökosysteme soll darüber hinaus die in Artikel 9 vorgesehene Wiederherstellung der natürlichen Vernetzung von Flüssen und der natürlichen Funktionen damit verbundener Auen beitragen. Ein weiteres Ziel der Verordnung ist es, bis 2030 mindestens 25.000 Flusskilometer frei fließender Flüsse in der Union wiederherzustellen. Das soll vorrangig durch die Beseitigung obsoleter künstlicher Hindernisse erreicht werden (Art 9 Abs 2).


Eine weitere Wiederherstellungsmaßnahme betrifft die Wiederherstellung von Bestäuberpopulationen (Art 10). Bestäuber, wie Bienen oder Schmetterlinge, spielen eine bedeutende Rolle für das Funktionieren der Landökosysteme und die Ernährungssicherheit. Doch ist bei jeder dritten Bienen- oder Schmetterlingsart ein Rückgang zu verzeichnen, jede zehnte dieser Arten ist vom Aussterben bedroht (vgl ErwGr 51). Diesen Trend will die Wiederherstellungsverordnung bis spätestens 2030 umkehren, die Vielfalt der Bestäuber verbessern und ab 2030 einen steigenden Trend bei ihren Populationen erreichen (Art 10 Abs 1).


Die wohl umstrittenste Bestimmung der Verordnung ist der nunmehrige Artikel 11 zur Wiederherstellung landwirtschaftlicher Ökosysteme. Ziel der Bestimmung ist es, die biologische Vielfalt landwirtschaftlicher Ökosysteme zu verbessern. Das könnte etwa mit der Einführung von Landschaftselementen mit großer Vielfalt auf Ackerflächen wie Pufferstreifen, Hecken, Bäumen oder Teichen erreicht werden (vgl Anhang VII Z 16). Das von Kritiker:innen häufig angeführte „Zählen von Schmetterlingen“ bezieht sich darauf, wie die Verbesserung der biologischen Vielfalt zu messen ist. Die Verordnung nennt in diesem Zusammenhang vier Indikatoren – den Index der Grünlandschmetterlinge, den Vorrat an organischem Kohlenstoff in mineralischen Ackerböden, den Anteil landwirtschaftlicher Flächen mit Landschaftselementen mit großer Vielfalt (Art 11 Abs 2 und Anhang IV) sowie den Index häufiger Feldvogelarten (Art 11 Abs 3 und Anhang V) – mit deren Hilfe die biologische Vielfalt gemessen werden kann. Ebenso umstritten ist der Abs 4 der Bestimmung, der Prozentsätze zur Wiederherstellung organischer Böden, die landwirtschaftlich genutzt werden und bei denen es sich um entwässerte Moorböden handelt, vorsieht. Die Wiedervernässung von Moorböden bringt zahlreiche Vorteile für die biologische Vielfalt. Gleichzeitig speichern gesunde Moore Kohlenstoff und sind damit ein Mittel zur Senkung von Treibhausgasemissionen. Auch hier mussten im Laufe des Rechtsetzungsverfahrens zahlreiche Zugeständnisse gemacht werden. Es wurden Prozentsätze verringert und Ausnahmeregelungen hinzugefügt. Die oft genannte „Enteignung zur Wiedervernässung von Mooren“ war im Übrigen zu keinem Zeitpunkt Inhalt der Verordnung. Die Maßnahmen sind für Landwirt:innen freiwillig und Mitgliedstaaten haben Anreize für die Wiedervernässung zu setzten und Schulungen dazu anzubieten.


Auch in Waldökosystemen ist die biologische Vielfalt zu verbessern (Art 12). Ähnlich wie für landwirtschaftliche Ökosysteme werden auch hier unterschiedliche Indikatoren aufgeführt, bei denen zur Zielerreichung ein Aufwärtstrend gemessen werden soll (zB der Index häufiger Waldvogelarten, vgl Art 12 Abs 2, 3 und Anhang VI).


Als letzte Wiederherstellungsmaßnahme ist in Artikel 13 die eher symbolische Pflanzung von drei Milliarden zusätzlichen Bäumen in der Union vorgesehen.

Welche Maßnahmen bezogen auf welche Flächen die Mitgliedstaaten zur Renaturierung einsetzten, haben sie der Kommission in ihren nationalen Wiederherstellungsplänen bekannt zu geben (Art 14, 15). Außerdem werden Mitgliedstaaten dazu verpflichtet, den Zustand ihrer Ökosysteme zu ermitteln, zu überwachen und in regelmäßigen Abständen Bericht darüber zu erstatten (Art 20, 21).


Was den oft erwähnten Finanzierungsaufwand anbelangt, sei noch erwähnt, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten den Finanzierungsbedarf in den nächsten Jahren zu ermitteln haben und etwaige Finanzierungslücken auch durch EU-Finanzmittel geschlossen werden sollen (vgl Art 21 Abs 7). An mehreren Stellen wird überdies betont, dass die Mittel der Gemeinsamen Agrar- und Fischereipolitik nicht berührt werden.


Ebenso wurde der Kritik zu einer möglichen Gefährdung der Ernährungssicherheit Rechnung getragen. Am Ende der Verordnung findet sich in Artikel 27 noch eine Bestimmung zur vorübergehenden Aussetzung von Wiederherstellungsmaßnahmen auf landwirtschaftlichen Ökosystemen, sollte ein unvorhergesehenes Ereignis eintreten, dass die landwirtschaftliche Erzeugung von Lebensmitteln in der Union gefährdet.


Eine erste Betrachtung der EU-Renaturierungsverordnung lässt somit klar erkennen: es handelt sich bei diesem Rechtsakt um einen Kompromiss. Zahlreiche Ziele wurden im Laufe des Rechtsetzungsverfahrens heruntergeschraubt, Ausnahmen wurden eingefügt, den Mitgliedstaaten wurden mehr Freiheiten eingeräumt und der Wortlaut wurde abgeschwächt. Bedenkt man aber, wie schlecht es um Europas Ökosysteme steht und wie oft diese Verordnung schon knapp vorm Scheitern stand, kann man doch nicht anders, als sie als wichtigen Sieg für die Natur zu sehen.


[1] Artikelangaben ohne Rechtsquelle beziehen sich auf die WiederherstellungsVO.

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