Ein weiteres Höchstgerichtsurteil zur Aarhus Konvention ebnet den Weg hin zum Rechtsschutz gegen Verordnungen
Von Gregor Schamschula
Jetzt ist schon wieder was passiert. Ähnlich wie Wolf Haas‘ Brenner ist auch die Aarhus Konvention gut 25 Jahre alt und erneut um ein Kapitel reicher. Der Verwaltungsgerichtshof greift nach Beschwerden von WWF und ÖKOBÜRO eine Rechtsschutzlücke auf und eröffnet eine Anfechtungsmöglichkeit von Verordnungen, um zumindest die Einhaltung von Umweltunionsrecht zu ermöglichen. In der Entscheidung vom 13.6.2023, Ra 2021/10/0162 wird zwar keine Verordnung direkt aufgehoben, aber der Grundstein zur Kontrolle eben jener gelegt.
Die Vorgeschichte: Von Wölfen, Ottern und Bibern
Dem Rechtsstreit voraus ging die Diskussion zur Rechtsstellung anerkannter Umweltorganisationen und deren Zugang zu Gerichten. Da sich Österreich weigerte, über UVP- und IPPC-Verfahren hinaus Beteiligung und Rechtsschutz für die (betroffene) Öffentlichkeit gesetzlich umzusetzen, schritt berühmt berüchtigt 2017 der EuGH in der Rechtssache Protect (C-664/15) ein und gewährte vereinfacht gesagt Beteiligungsrechte in Verfahren über potentiell erhebliche Umweltauswirkungen und darüber hinaus Rechtsschutz im Umweltunionsrecht. Im Bereich des Artenschutzes hieß dies die Beteiligung anerkannter UO in Naturverträglichkeitsprüfungen (also Eingriffen rund um Natura 2000 Schutzgebiete), sowie Rechtsschutz in Entnahmeverfahren über unionsrechtlich geschützte Arten.
In den Folgejahren führten mehrere UO Bescheidbeschwerdeverfahren, oft erfolgreich, gegen die Genehmigung der Tötungen von ua Wolf (405-1/549/1/61-2020 et al), Biber und Fischotter (LVwG-AV-1213/001-2018 et al). Diese Beschwerden, denen oft aufschiebende Wirkung zuerkannt wird, führten dazu, dass einige Landesregierungen von der Erlassung von Bescheiden Abstand nahmen und stattdessen auf Verordnungen setzten. Diese lassen zwar weder eine Einzelfallprüfung, noch die Beteiligung oder den Rechtsschutz der (betroffenen) Öffentlichkeit zu, setzten sich jedoch in der Folge in den meisten Bundesländern durch. So finden sich entsprechende Lösungen in Niederösterreich, Oberösterreich, Salzburg, Kärnten, Tirol und der Steiermark.
Im Fadenkreuz: geschützte Arten und Verordnungen
Dieses „Aussperren“ anerkannter UO wurde in zahlreichen Stellungnahmen kritisiert, jedoch weiter ausgebaut. Auch die EU-Kommission merkte im – seit bald 10 Jahren anhängigen – Vertragsverletzungsverfahren zur fehlenden Umsetzung der Aarhus Konvention bereits im Juni 2021 an, dass diese „Verordnungs-Lösung“ wohl nicht mit Unionsrecht vereinbar sei. Versuche des direkten Bekämpfens von Verordnungen beim VfGH scheiterten in der Vergangenheit mehrfach, einerseits da anerkannte UO nicht in Art 138 B-VG als anspruchsberechtigt gelten (vgl VfGH V134/2015), andererseits da über die Anfechtung erst nach Ablauf der bekämpften VO entschieden wurde. Auch Anträge gegen die Lösung in Kärnten, die eine grundlegende Verordnung und darauf basierende Ausnahmegenehmigungen vorsieht (vgl § 51 Abs 4a K-JG), waren bislang nicht erfolgreich, das LVwG Kärnten und die LReg sahen in den Genehmigungen keinen Bescheid, der Fall ist beim VwGH anhängig.
VwGH weitet Rechtsschutz aus
Eine Änderung ergibt sich nun aus der Entscheidung des VwGH zur NÖ-Fischotter-Verordnung 2019. Die beiden anerkannte UO, WWF Österreich und ÖKOBÜRO, stellten einen Antrag an die NÖ LReg zur Überprüfung der VO auf die Vereinbarkeit mit Art 19 FFH-RL und forderten auch deren Aufhebung, oder einen Bescheid über die Zulässigkeit dieses Antrages. Dieser Antrag wurde per Bescheid von der LReg zurückgewiesen, da diese sich als nicht zuständig betrachtete, liege doch die VO-Prüfung in der alleinigen Kompetenz des VfGH gem Art 139 B-VG. Gegen diesen Bescheid richtete sich eine Bescheidbeschwerde, welche das LVwG NÖ nach einem Jahr unter Angaben der selben Begründung abwies. Es folgte eine ao Revision an den VwGH, die dieser als begründet und zulässig ansah und das Erk des LVwG aufhob.
Der VwGH bejahte in einem ersten Prüfungsschritt, dass durch die NÖ-Fischotter-VO eine nach Anh VI der FFH-RL geschützte Tierart betroffen ist und dieser Eingriff auch einen solchen in Art 16 FFH-RL darstellt, es sich also jedenfalls um Unionsumweltrecht handelt. Darüber hinaus wird festgestellt, dass die LReg auch jederzeit zur Aufhebung und Anpassung ihrer VO ermächtigt ist. Da nach der bisherigen Rsp des VfGH anerkannten UO keine Antragsberechtigung und kein Zugang zu Gerichten zukommt, spricht der VwGH weiters unter Bezugnahme auf seine bisherige Rsp zur Aarhus Konvention und der Grundrechtecharta aus, dass anerkannte UO bereits ein Recht auf Teilnahme am behördlichen Verfahren zusteht. Auch wurde auf die Rsp zur Antragslegitimation zur VO-Prüfung im IG-L verwiesen, welche vor dem Rechtsmittel von ÖKOBÜRO gegen das Luftreinhalteprogramm in Salzburg auch nicht gesetzlich verankert war (VwGH Ra 2015/07/0074). Dort wurde bereits darauf hingewiesen, dass trotz des Rechtstypenzwangs des ö Rechts Behörden verpflichtet sein können, VO zu überprüfen oder zu erlassen. Der VwGH hält daher fest, dass österreichische Behörden, bzw. Gerichte dazu verpflichtet sind, für effektiven gerichtlichen Rechtsschutz zu sorgen. Eine Zurückweisung eines solchen Antrages würde daher eine Verweigerung der Sachentscheidung und somit eine Rechtsverletzung darstellen. Das Erk des LVwG NÖ war somit aufzuheben. Die VO selbst ist mit 30.6.2023 außer Kraft getreten und wurde durch eine neue entsprechende VO ersetzt.
Die Folgen: Ausweitung und neue Fragezeichen
Mit der Entscheidung des VwGH eröffnen sich nun erstmals national höchstgerichtlich Möglichkeiten für anerkannte UO, gegen Verordnungen vorzugehen, die dem Unionsumweltrecht widersprechen. Damit werden Bereiche des Artenschutzes, die – offenbar bewusst (vgl dazu die medialen Aussagen diverser LReg) – dem Rechtsschutz entzogen wurden, diesem wieder zugänglich und damit dem Unions- und Völkerrecht genüge getan. Entsprechende Hinweise, dass dies nötig wäre, gab es vonseiten der UO, sowie der Wissenschaft vermehrt.
Gleichzeitig stellen sich neue Fragen: etwa jene der aufschiebenden Wirkung von Beschwerden gegen die Entnahme-VO, die oft nur wenige Monate gelten. Der Grundsatz der Effektivität, sowie die Bestimmungen der Aarhus Konvention fordern eine solche aufschiebende Wirkung (vgl Bucha/Schamschula, Moment mal – Die aufschiebende Wirkung im Umweltrecht in RdU 1/2021, 8), gleichzeitig fehlt ein entsprechendes Rechtsinstitut bei der Bekämpfung von Verordnungen derzeit im ö Recht. Doch auch die VO-Bekämpfung durch anerkannte UO war bis vor kurzem der ö Rechtsordnung nicht bekannt. Es wird daher abzuwarten sein, wie diesem Erfordernis beizukommen ist.
