08.10.2009
Dr. Sander, Peter
Knalleffekt in Sachen Emissionshandel: Kommission "entmachtet"?
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Ungewohnt deutliche Worte findet das EuG zur Kompetenz der Kommission betreffend die "Genehmigung" von Nationalen Zuteilungsplänen (NZP) ausgehend von einem Rechtsstreit zwischen der Republik Polen und der Kommission, die die Genehmigung des polnischen NZP abgelehnt hat. Ausgangspunkt des Urteils vom 23.09.2009 (T-183/07) war die Vorlage des polnischen NZP zur Genehmigung durch die Kommission. Mit der der Entscheidung K(2007) 1295 endg. der Kommission vom 26.03.2007 hat diese eben diese Genehmigung verweigert und unter anderem gefordert, dass die Gesamtzahl der im Rahmen des Gemeinschaftssystems zuzuteilenden Zertifikate um die Summe aus 76,132937 Millionen Tonnen Kohlendioxidäquivalent pro Jahr verringert wird, sowie dass die den im NZP genannten Anlagen und neuen Marktteilnehmern pro Jahr zuzuteilenden Zertifikate 208,515395 Millionen Tonnen nicht übersteigen, wenn die Kommission eine Genehmigung erteilen soll. Zu diesen Schlüssen ist die Kommission insbesondere deshalb gelangt, da sie die Schlüssigkeit der Berechnungs- und Bewertungsgrundlagen Polens in Frage gestellt und auf Basis von kommissionseigenen Daten und Informationen eben niedrigere Gesamtzahlen angenommen hat. Im Verfahren vor dem EuG hat Polen insbesondere Begründungsmängel geltend gemacht - und zur Gänze recht bekommen. In einem ersten Schritt hat sich das EuG aber zunächst gar nicht mit der Begründung für sich beschäftigt, sondern der Kommission deutlich die Schranken ihrer Zuständigkeit vor Augen geführt: "Zur Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen der Kommission und den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung einer Richtlinie im Bereich der Umwelt bestimmt Art. 249 Abs. 3 EG: 'Die Richtlinie ist für jeden Mitgliedstaat, an den sie gerichtet wird, hinsichtlich des zu erreichenden Ziels verbindlich, überlässt jedoch den innerstaatlichen Stellen die Wahl der Form und der Mittel.' Daraus ergibt sich, dass, wenn in einer Richtlinie die Form und die Mittel für die Erreichung eines bestimmten Ziels nicht vorgegeben sind, die Handlungsfreiheit der Mitgliedstaaten bei der Wahl der für die Erreichung dieses Ziels geeigneten Formen und Mittel grundsätzlich unbeschränkt bleibt." (Rz 82) Aus Art. 9 Abs. 1 und Art. 11 Abs. 2 der Richtlinie ergibt sich "eindeutig, dass allein die Mitgliedstaaten dafür zuständig sind, in einem ersten Schritt einen NZP aufzustellen, aus dem hervorgeht, wie viele Zertifikate sie insgesamt für den betreffenden Zeitraum zuzuteilen beabsichtigen und wie sie die Zertifikate zuzuteilen gedenken, und in einem zweiten Schritt über die Gesamtzahl der Zertifikate zu entscheiden, die sie für jeden Fünfjahreszeitraum zuteilen werden, und das Verfahren für die individuelle Zuteilung dieser Zertifikate einzuleiten." (Rz 85) Die Richtlinie schreibt dabei die Form und die Mittel zur Erreichung des in ihr festgesetzten Ziels nicht klar und präzise vor (Rz 87), wodurch die Mitgliedstaaten daher über einen gewissen Spielraum bei der Umsetzung der Richtlinie verfügen und damit auch auch bei der Wahl der Maßnahmen, die sie als die geeignetsten angesehen, um im spezifischen Kontext des nationalen Energiemarkts das in der Richtlinie festgesetzte Ziel zu erreichen, frei sind (Rz 88). Die Kommission hingegen ist nach Ansicht des EuG "nur befugt, die Vereinbarkeit der von dem Mitgliedstaat getroffenen Maßnahmen mit den in Anhang III aufgestellten Kriterien und mit Art. 10 der Richtlinie zu prüfen." (Rz 89) So richtig deutlich wird das EuG dann in den Rz 102ff: "Zwar kann der Kommission im Rahmen ihrer Befugnis zur Kontrolle der NZP nicht zum Vorwurf gemacht werden, dass sie ihre eigene Methode zur Beurteilung der NZP auf der Grundlage von Daten, die sie als die geeignetsten ansieht, erarbeitet hat und sie als Vergleichsmaßstab bei der Bewertung der in den NZP der Mitgliedstaaten verzeichneten Daten heranzieht, die sie im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit den Kriterien des Anhangs III und mit Art. 10 der Richtlinie zu beurteilen hat. Da die Aufstellung und Verwendung eines solchen Modells komplexe wirtschaftliche und ökologische Bewertungen erfordert, verfügt die Kommission insoweit […] über einen Wertungsspielraum, so dass die Heranziehung eines solchen Bewertungsmodells nur dann angegriffen werden kann, wenn sie zu einem offensichtlichen Beurteilungsfehler führt. Dagegen darf die Kommission […] die in dem fraglichen NZP verzeichneten Daten nicht […] außer Acht lassen und sie ohne Weiteres durch die mit ihrer eigenen Bewertungsmethode gewonnenen Daten ersetzen. […] Insoweit ist nämlich zunächst darauf hinzuweisen, dass die Anwendung des Grundsatzes der Gleichbehandlung der Mitgliedstaaten nicht zur Folge haben darf, die Aufteilung der Zuständigkeiten zwischen den Mitgliedstaaten und der Kommission zu ändern, so wie sie die Richtlinie im Einklang mit dem Grundsatz der Subsidiarität, der bei ihrem Erlass als beachtet gilt (30. Erwägung der Richtlinie), vorsieht. Wie oben […] dargelegt worden ist, sind indessen allein die Mitgliedstaaten dafür zuständig, einen NZP aufzustellen und eine endgültige Entscheidung über die Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate zu treffen. Außerdem liegt es […] gerade in der Natur einer Richtlinie, dass die Mitgliedstaaten auf verschiedene Formen und Mittel zurückgreifen, um das mit ihr verfolgte Ziel zu erreichen. Da die Richtlinie die Form und die Mittel, die zu ihrer Umsetzung angewandt werden müssen, nicht klar und genau vorschreibt, ist demnach festzustellen, dass die Kommission den ihr mit der Richtlinie eingeräumten Spielraum überschritten hat, indem sie sich darauf berufen hat, dass sie für alle Mitgliedstaaten ein dieselbe Methode zur Beurteilung der NZP zu wählen und anzuwenden habe, um das mit der Richtlinie verfolgte Ziel zu erreichen. Würde man es der Kommission zugestehen, für alle Mitgliedstaaten ein und dieselbe Methode zur Beurteilung der NZP zu wählen, so würde man ihr nicht nur eine regelrechte Befugnis zur Vereinheitlichung im Rahmen der Durchführung des Systems für den Handel mit Zertifikaten, sondern auch eine zentrale Rolle bei der Aufstellung der NZP zuerkennen. Der Gesetzgeber hat der Kommission in der Richtlinie im Rahmen ihrer Befugnis zur Kontrolle der NZP aber weder eine solche Befugnis zur Vereinheitlichung noch eine solche zentrale Rolle zuerkannt. […] Mit [ihrem] Vorgehen hat sich die Kommission vor Erlass der angefochtenen Entscheidung somit nicht darauf beschränkt – wozu sie berechtigt war –, die im NZP verzeichneten Daten mit den Daten zu vergleichen, die sie mit ihrer eigenen Bewertungsmethode gewonnen hatte, um die Vereinbarkeit der erstgenannten Daten mit den in der Richtlinie aufgestellten Kriterien zu beurteilen. Vielmehr läuft die von ihr gewählte Methode zur Kontrolle der NZP in der Praxis darauf hinaus, dass es der Kommission gestattet wird, völlig autonom selbst ihren Referenz-NZP aufzustellen und die Vereinbarkeit der übermittelten NZP nicht anhand der in der Richtlinie aufgestellten Kriterien, sondern in erster Linie anhand der Daten und Ergebnisse zu prüfen, die sie mit ihrer eigenen Methode gewonnen hat. [Die] Kommission [war] allgemein der Auffassung […], dass ihre Kontrolle der NZP notwendigerweise mit einer Gegenüberstellung der im NZP angegebenen Zahl der Zertifikate mit der Zahl beginnen müsse, die sie angesichts der mit ihrer eigenen Bewertungsmethode erzielten Ergebnisse als 'zulässig' ansah. Daraus folgt, dass sich die Kommission letztlich darauf beschränkt hat, ihrer eigenen Daten an die Stelle der im NZP verzeichneten zu setzen, ohne die Vereinbarkeit der letztgenannten Daten mit den in der Richtlinie aufgestellten Kriterien in irgendeiner Weise zu prüfen." Sodann hält das EuG unter Verweis auf seine Vorjudikatur fest, "dass zwar das Ziel der Richtlinie darin [besteht], die Treibhausgase gemäß den Verpflichtungen der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten im Rahmen des Protokolls von Kyoto zu verringern, doch muss dieses Ziel weitestgehend unter Berücksichtigung der Bedürfnisse der europäischen Wirtschaft verwirklicht werden. Daher müssen die im Rahmen der Richtlinie ausgearbeiteten NZP die genauen Daten und Angaben in Bezug auf die Emissionen berücksichtigen, die für die von der Richtlinie erfassten Anlagen und Sektoren vorgesehen sind. Beruht ein NZP teilweise auf falschen Angaben oder Bewertungen in Bezug auf das Niveau der Emissionen bestimmter Sektoren oder Anlagen, so muss es dem betreffenden Mitgliedstaat möglich sein, Änderungen des NZP einschließlich Erhöhungen der Gesamtzahl der zuzuteilenden Zertifikate vorzuschlagen, um diese Probleme zu lösen, bevor sie sich auf den Markt auswirken." Und wer glaubt, dass es das EuG mit einer Lösung über die Abgrenzung der Zuständigkeiten bewenden lässt, hat sich geirrt. "Ausklang" des Urteils ist in den Rz 135ff noch eine - an sich für die Entscheidung nicht mehr notwendige - Auseinandersetzung mit den Begründungsmängeln, die im Wesentlichen darauf hinausläuft, dass die Kommission, wenn sie schon eigene/andere Daten zur inhaltlichen Beurteilung von NZP heranzieht nicht pauschal die Unschlüssigkeit behaupten und die Verlässlichkeit des mitgliedstaatlichen Zahlenmaterials behaupten kann, ohne dies fundiert zu untermauern. Insgesamt ist dieses Urteil wohl als wegweisend zu bezeichnen (vgl idZ auch die ähnlichgerichtete Entscheidung T-263/07 vom gleichen Tag). Ob und inwieweit diese Überlegungen auch in dem jüngst eingeleiteten Gesetzesprüfungsverfahren des VfGH (siehe dazu meinen Eintrag im umweltrechtsblog.at vom 21.09.2009) ihren Niederschlag finden werden, bleibt freilich offen. Wir leben in einer spannenden Zeit ...
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